Введение...............................................................................................................3

1. Понятие конфликта интересов в государственной службе.........................5

2. Управление конфликтом интересов и пути его разрешения в государственной службе.....................................................................................7

3. Разработка политики государственных органов в отношении предотвращения и разрешения конфликта интересов..................................10

Заключение.........................................................................................................15

Список используемой литературы...................................................................16

Введение

Служение интересам общества – это основополагающая задача правительств и государственных учреждений. Граждане ожидают от должностных лиц государственных органов честного, справедливого и непредвзятого выполнения своих служебных обязанностей. Общество все чаще ожидает, что правительства обеспечат условия, при которых частые интересы, деловые и иные связи государственных чиновником не смогут скомпрометировать механизм принятия государственных решений или подорвать авторитет системы государственного управления. Требования общества к государственным органам постоянно растут, поэтому неэффективно разрешенные конфликты интересов со стороны государственных чиновников способны поколебать доверие граждан к институтам государственной власти.

В стремительно изменяющихся условиях деятельности государственного сектора тема конфликта интересов и путей ее разрешения будет всегда сохранять актуальность.

Конфликты интересов, возникающие как в государственном, так и частном секторах, тревожат общественность во многих странах мира. Ситуации, связанные с конфликтами интересов в правительстве и частном секторе уже давно стали объектом конкретной политики, законодательства и управленческих подходов, направленных на сохранение добропорядочности и незаинтересованности механизмов принятии решений, используемых правительством и другими институтами государственной власти.

Неразрешимый конфликт интересов способен приводить к различным злоупотреблениям служебным положением. Конфликты интересов могут обернуться серьезной проблемой в случае, например, когда чиновник оставляет государственное учреждение и переходит в частный сектор или неправительственную организацию, или когда бухгалтерская фирма предлагает одному и тому же клиенту услуги по аудиту и консалтингу, или когда орган государственного регулирования начинает поддерживать слишком

тесные отношений с теми деловыми структурами, за которыми он должен осуществлять надзор. В этой связи растущая обеспокоенность общества заставляет правительства принимать все меры для сохранения добропорядочности официального механизма принятия решений.

Целью работы является изучение конфликта интересов в государственной службе и путей его разрешения.

Задачи исследования:

1. Рассмотреть сущность понятия конфликта интересов в государственной службе.

2. Определить основополагающие принципы управления конфликтом интересов и пути их разрешения закрепленные в российском законодательстве

3. Изучить принципы разработки политики государственных органов в отношении предотвращения и разрешения конфликта интересов.

1. Понятие конфликта интересов в государственной службе

Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом РФ 31 июля 2008г. в качестве одной из главных мер называет законодательное развитие механизма предупреждения коррупции и разрешения конфликта интересов на государственной и муниципальной службе. На реализацию указанной меры направлены, в частности, положения нового Федерального закона «О противодействии коррупции» № 273-ФЗ от 25 декабря 2008 года (далее – закон о противодействии коррупции) . В то же время данный механизм не является абсолютно новым, так как это понятие используется в российском законодательстве на протяжении уже достаточно длительного времени, в том числе и применительно к публичным служебным отношениям. В связи с этим нормы указанного закона частично повторяют положения, содержащиеся в ранее принятых федеральных законах о государственной гражданской службе и о муниципальной службе, а частично представляют собой новеллы, уточняющие понятие конфликта интересов на публичной службе и предлагающие новые механизмы его разрешения.

Термин «конфликт» (от лат. conflictus - столкновение) – определяется как столкновение противоположно направленных целей, интересов, позиций, мнений или взглядов оппонентов или субъектов взаимодействия. В основе любого конфликта лежит ситуация, включающая либо противоречивые позиции сторон по какому-либо поводу, либо противоположные цели или средства их достижения в данных обстоятельствах, либо несовпадение интересов, желаний, влечений оппонентов и т.п.

Впервые применительно к государственной службе понятие «конфликт интересов» было употреблено в «Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации», утвержденной Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 г. До тех пор понятие «конфликт

интересов» присутствовало лишь в двух российских законах – о некоммерческих организациях и о рынке ценных бумаг. В старом законодательстве о государственной службе (прежде всего Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации») решение проблемы конфликта интересов (не осознанной как таковой) состояло в системе запретов и ограничений для государственных служащих, которые во многих случаях носили чересчур общий характер, были одновременно и избыточными, и недостаточными, выполнение их с трудом поддавалось контролю. Результатом было массовое и почти неприкрытое нарушение соответствующих норм законодательства.

Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79 -ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» сформулировал перечень требований к служебному поведению государственных гражданских служащих, большое значение имеет статья 19 закона («Урегулирование конфликта интересов на гражданской службе»), основанная на следующих принципах:

Обязанность гражданского служащего информировать представителя нанимателя о возникшем или потенциальном конфликте интересов;

Обязанность представителя нанимателя принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов;

Рассмотрение проблем, связанных с соблюдением государственными служащими требований к служебному поведению и с урегулированием конфликта интересов специально созданными в каждом государственном органе комиссиями;

Участие в работе таких комиссий как гражданских служащих, так и независимых экспертов (не менее ¼ от общего числа членов комиссии);

Единообразие правил деятельности комиссий, положение о которых утверждается Указом Президента Российской Федерации.

2. Управление конфликтом интересов и пути его разрешения в государственной службе

Можно дать и такое определение конфликта интересов. Конфликт интересов - это конфликт между общественно-правовыми обязанностями и частными интересами гражданского служащего, при котором его частные интересы (вытекающие из положения гражданского служащего как частного лица) способны неправомерным образом повлиять на выполнение им официальных обязанностей или функций .

В предложенном определении «частные интересы» не ограничиваются финансовыми или материальными интересами или теми интересами, которые дают государственными должностному лицу прямую личную выгоду. Конфликт интересов может быть связан с правомерными (в других ситуациях) действиями этого чиновника как частного лица, его принадлежностью к другим организациям или связями с ними, семейными интересами, если эти интересы могут рассматриваться как способные с реальной вероятностью оказать ненадлежащее влияние на официальное выполнение этим должностным лицом своих функциональных обязанностей. Например, гражданский служащий по альтруистическим соображениям был вовлечен в процесс изменения устава некой организации, позже этот гражданский служащий принимает участие в рассмотрении и утверждении устава этой организации.

Таким образом, служащий обязан самостоятельно оценивать условия и действия, которые потенциально могут повлиять на объективность его служебной деятельности. Важным представляется в данном контексте знание гражданским служащим не только своих прав, обязанностей, ограничений и запретов, но требований, предъявляемых к служебному поведению.

Законом закреплена необходимость предотвращения случаев возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов для

недопущения причинения вреда законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации.

Предотвращение возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая может привести к конфликту интересов, становится обязанностью руководителя. Руководитель обязан при определении должностных обязанностей, поручений, при поступлении на гражданскую службу учитывать персональные данные гражданского служащего и сведения о гражданском служащем, связанные с поступлением на гражданскую службу, ее прохождением и увольнением с гражданской службы.

Важно то, что сообщение о личной заинтересованности должно быть сделано гражданским служащим до того, как его действия привели к возникновению конфликта интересов.

Так, гражданский служащий, предполагающий выполнять иную оплачиваемую работу, обязан до её начала письменно поставить в известность представителя нанимателя. Мы полагаем, что уведомление должно содержать информацию о работодателе (заказчике), характер работы, основные должностные обязанности (иначе, как представитель нанимателя сможет оценить наличие возможности конфликта интересов) и сообщение об ознакомлении с нормами закона, предусматривающими ответственность гражданского служащего за нарушение ограничений, связанных с государственной гражданской службой, в том числе с установлением факта конфликта интересов.

Обязанностью представителя нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, способной привести к конфликту интересов, является предотвращение или урегулирование конфликта интересов. Представитель нанимателя в этих целях имеет право отстранить гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой должности (не допускать к исполнению должностных обязанностей) в период урегулирования конфликта интересов. При этом гражданскому служащему сохраняется денежное содержание на все

время отстранения от замещаемой должности гражданской службы (п. 2 ст. 32 Федерального Закона).

Представитель нанимателя отстраняет от замещаемой должности гражданской службы гражданского служащего на весь период до устранения обстоятельств, явившихся основанием для отстранения. Из всех предусмотренных законом оснований для отстранения гражданского служащего только одно - урегулирование конфликта интересов - предусматривает сохранение денежного содержания гражданскому служащему на время отстранения от должности. Тем не менее необходимо использовать отстранения от замещаемой должности гражданской службы лишь в крайних случаях, когда другие методы не возымели результата.

3. Разработка политики государственных органов в отношении предотвращения и разрешения конфликта интересов

Статья 19 закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» достаточно четко определила ряд моментов, связанных с созданием комиссий в государственных органах (обязательное присутствие среди членов комиссии представителей ряда структурных подразделений государственного органа, представителя государственного органа по управлению государственной службой, независимых экспертов), вместе с тем большая часть процедурных вопросов должна быть решена Указом Президента Российской Федерации.

Необходимо решить следующие вопросы:

1. Как достигнуть баланса в деятельности комиссий между пресечением нарушений со стороны государственного служащего и защитой государственного служащего от необоснованных обвинений со стороны третьих лиц, включая средства массовой информации;

2. Как определить оптимальную численность комиссий;

3. Как определить такой порядок отбора независимых экспертов и их направления в комиссии конкретных государственных органов, который обеспечил бы реальную их независимость от руководителей соответствующих органов;

4. Необходимо разработать процедуру деятельности комиссий;

5. Определить характер решений принимаемых комиссией (обязательные или рекомендательные);

6. Определить порядок обеспечения деятельности комиссий (организационный, финансовый и т.п.) .

Частично ответы на эти вопросы для государственной гражданской службы содержатся в Указе Президента РФ от 3 марта 2007 г. N 269 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и

урегулированию конфликта интересов" , принятом на основании ч. 8 ст. 19 Федерального закона N 79-ФЗ. В соответствии с Указом Президента РФ основными задачами комиссии являются содействие государственным органам в обеспечении соблюдения государственными гражданскими служащими требований к служебному поведению и содействие в урегулировании конфликта интересов.

Понятно, что комиссии будут отторгаться массой гражданских служащих, если те будут воспринимать их исключительно или преимущественно как «карательный» орган. Комиссии должны быть ориентированы прежде всего на предотвращение возникновения негативных последствий конфликта интересов, на помощь гражданскому служащему в сложных ситуациях, когда он сам не четко понимает, оказывается ли он в конфликте интересов. Должны быть предусмотрены случаи, когда комиссия обязана выступить в защиту гражданского служащего от необоснованных обвинений. Вместе с тем комиссия вправе рекомендовать руководителю государственного органа наложить на виновного дисциплинарное взыскание (вплоть до отстранения от должности и увольнения с гражданской службы) или передать материалы в правоохранительные органы, если в действиях гражданского служащего усматриваются признаки административного правонарушения или уголовного преступления.

Комиссия по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликтов интересов (далее – комиссия по урегулированию конфликтов интересов; комиссия) должна быть постоянно действующим органом при органе государственной власти.

Задачами Комиссии являются:

Профилактика, установление (выявление), предупреждение и пресечение нарушений требований к служебному поведению гражданских служащих;

Профилактика, установление (выявление), предупреждение и пресечение возникновения конфликтов интересов, субъектом (стороной) которых выступает гражданский служащий;

Принятие мер по устранению или уменьшению негативных последствий, наступивших в результате конфликта интересов, субъектом (стороной) которого выступает гражданский служащий;

Принятие соответствующих решений в отношении государственных служащих, нарушивших требования к служебному поведению;

Защита государственного гражданского служащего от необоснованных обвинений со стороны третьих лиц, в том числе средств массовой информации;

Обобщение практики рассмотренных комиссиями дел, а также анализ обстоятельств, способствующих возникновению конфликтов интересов и нарушений требований к служебному поведению, разработка рекомендаций по их устранению в государственном органе.

К полномочиям Комиссии относится:

Рассмотрение обстоятельств, связанных с конфликтом интересов, субъектом (стороной) которого выступает гражданский служащий;

Рассмотрение обстоятельств, связанных с нарушением государственными гражданскими служащими требований к служебному поведению гражданских служащих;

Разработка предложений по осуществлению мероприятий, направленных на предупреждение нарушений государственными гражданскими служащими требований к служебному поведению;

Разработка предложений по осуществлению мероприятий, направленных на предупреждение и урегулирование конфликтов интересов в государственном органе;

Состав Комиссии по урегулированию конфликтов интересов должен формироваться таким образом, чтобы была исключена возможность

возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые Комиссией решения.

Члены Комиссии должны принимать решения на основе оценки имеющихся материалов по свободному внутреннему убеждению и в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также нормами служебной этики.

Решения Комиссии должны основываться на фактах, в отношении которых участники рассматриваемого по существу дела имели возможность высказать свое мнение, представить соответствующие материалы и доказательства.

В то же время анализ состава полномочий комиссии показывает, что многие полномочия выходят далеко за пределы решения задачи содействия. К таковым могут быть отнесены следующие:

Проверка информации о государственном гражданском служащем, поступившей от правоохранительных, судебных или иных государственных органов, от организаций, должностных лиц, а также отдельных граждан (п. 26 Указа);

Право приглашения и заслушивания на заседании комиссии должностных лиц государственных органов, органов местного самоуправления, представителей заинтересованных организаций, а также и иных лиц (п. 30, 31 Указа);

Направление решения комиссии заинтересованным лицам (п. 39 Указа);

Право установления комиссией факта наличия либо отсутствия в действии (бездействии) гражданского служащего признаков совершения им административного правонарушения или состава преступления;

Установление обязанности председателя комиссии передать информацию о возможном совершении гражданским служащим административного правонарушения или возможного преступления.

Спорной является также процедура письменного обращения к представителю нанимателя с целью запроса последним в установленном порядке сведений, интересующих комиссию, от других государственных органов, органов местного самоуправления и организаций. Представляется, что

такая отсылка к установленному порядку не гарантирует на практике получения запрашиваемых сведений, поскольку получение такой информации регламентируется только законодательно установленными процедурами. Правомочность установления указанных выше полномочий комиссии Указом Президента РФ является дискуссионной, поскольку они "конкурируют" с полномочиями органов прокуратуры, органов дознания и следствия, судебных органов .

Устранение этих и других противоречий потребует на законодательном уровне системной и детальной разработки особых административных процедур разрешения конфликта интересов и рассмотрения вопросов, связанных с соблюдением требований к служебному поведению гражданских служащих, согласованием этих процедур с административным, гражданским процессуальным, уголовным, уголовным процессуальным законодательством. Масштабность и сложность решения этой задачи также потребует, по существу, создания новых административных процедур в системе государственной гражданской службы.

Заключение

Хотя конфликт интересов нельзя отождествлять с коррупцией, наблюдается растущее признание того, что неадекватное управление разрешением конфликтов между частными интересами и государственными обязанностями должностных лиц государства может порождать коррупцию.

Однако политика предотвращения конфликта интересов не должно сводится к простому запрещению каких бы то ни было частных интересов должностных лиц государственных органов. Непосредственная задача предотвращения конфликтов интересов должна заключаться в поддержании добропорядочности официальных политических и административных решений и системы государственного управления в целом.

Институциональные меры, такие как положительный внешний аудит или проверки, могут играть важную роль в управлении конфликтными ситуациями. Могут оказаться эффективными и другие меры, в том числе ограниченное или полное обнародование раскрытых интересов и/или формирование устойчивой культуры управления, поддерживающей добропорядочность.

Однако слишком строгий подход к регулированию частных интересов может вступать в противоречие с другими правами, оказываться бездейственным или контрпродуктивным на практике или вовсе лишать государственную службу привлекательности в глазах претендентов на государственные должности. Поэтому, современная политика управления конфликтами интересов должна быть направлена на поиск баланса за счет выявления рисков для добропорядочности государственных органов и их ответственных работников, неприемлемых форм конфликтов, адекватного управления конфликтными ситуациями, повышения осведомленности государственных органов и отдельных чиновников о таких конфликтах, и обеспечения эффективных процедур для их идентификации, раскрытия, разрешения, а также распространения информации об эффективных методах управления конфликтами.

Список использованной литературы

1. Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. От 14.02.2010) "О государственной гражданской службе Российской Федерации" "Собрание законодательства РФ", 02.08.2004, N 31, ст. 3215.

2. Российская Федерация. Законы. Об основах государственной службы Российской Федерации: федер. закон: [принят Гос. Думой РФ 05 июля 1995г.] Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 31. - Ст. 2990.

3. Российская Федерация. Законы. О противодействии коррупции: федер. закон: [принят Гос. Думой РФ 19 декабря 2008] Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 52 (ч. 1), Ст. 6228.

4. Российская Федерация. Президент. Национальный план противодействия коррупции [утв. Президентом РФ 31 июля 2008 N Пр-1568] // Российская газета. - N 164. - 2008.

5. Российская Федерация. Президент. О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов: указ [принят 03 марта 2007 г.] // Собрание Законодательства РФ. - 2007. - № 11. - Ст. 1280.

6. Дементьев А.Н., Качушкин С.В. Институт конфликта интересов и предотвращение коррупции на государственной гражданской службе // Государственная власть и местное самоуправление. - 2008. - № 2.

7. Демин А.А. Государственная служба: Учебное пособие. М.: ООО «Книгодел», 2004.

8. Казаченкова О.В. Конфликт интересов на государственной гражданской службе // Журнал российского права. - 2006. - № 3.

9. Чернышев Г. Конфликт интересов // Г. Чернышев, М: Эж-Юрист. - 2004. - № 25.

В государственно-административной сфере конфликт представляет специфическую форму взаимодействия институтов, организаций, социальных групп и индивидов. Иерархичность структур государственно-административной системы, дифференциация управленческих ролей, различия статусов и интересов, а также ценностные, социокультурные и иные расхождения субъектов и объектов управления неизбежно провоцируют конфликты, предопределяя определенную форму человеческого поведения.

Конфликтность таится уже в самой природе и организации государственной власти. Государственно-административной сфере органически присуща структурная упорядоченность звеньев системы управления, их иерархичность, определенность процедур деятельности и ответственности участников служебных отношений. В то же время именно это закладывает противоречие между верхними (управляющими) и нижними (управляемыми) уровнями управления. Именно эти черты во многом и определяют характер и уровень доминирующих здесь форм конкурентного взаимодействия.

При всей видимости структурной целостности и упорядоченности системы государственного управления ей присуща и серьезная функциональная раздробленность. Это выражается, к примеру, в стремлении государственных структур (министерств, агентств, служб) к присвоению отдельных функций, полномочий либо невыполнении своих функций и полномочий. Не менее важным источником возникновения государственно-административных конфликтов может стать нечеткая организация планирования и исполнения бюджета. Те ситуации, при которых ресурсы выделяются вне зависимости от результатов выполнения функций государственными структурами (министерства вынуждены конкурировать за ограниченные ресурсы), фактически создают поле для возникновения конфликта. Частой причиной конфликтов становятся нарушения в коммуникациях и, прежде всего, в искаженной информации или информационном манипулировании.

Государственно-административная сфера представляет собой сложную неравновесную биполярную систему. С одной стороны, в плоскости структурно закрепленных и нормативно определенных отношений между институтами и структурами управления конфликту отводится вторичная роль, не влияющая на реализацию государственной структурой, закрепленных за ней функций, не влияющая на исполнение служащими своих должностных обязанностей. С другой стороны, являясь структурно и функционально раздробленной системой, демонстрирующей свою целостность только посредством внутренних норм, процедур, и не обнажающей хаотические столкновения воль, интересов и влияний, государственно-административная сфера создает дополнительные возможности для возникновения разнообразных конфликтов и противоречий, самым существенным образом определяющих ее динамику и эволюцию.

Классификацию конфликтов в государственной административной сфере можно произвести по различным основаниям. Основаниями классификации могут стать субъекты конфликтного взаимодействия, источник конфликта, динамика управленческой деятельности и целый ряд других. В то же время любой реальный конфликт ситуационен и уникален с точки зрения как источников, причин возникновения, так и участвующих сторон, поведенческой мотивации, а также других аспектов конкурентного взаимодействия. Тем не менее в связи со специфичностью внешних и внутренних отношений, существующих в государственно-административной сфере, можно выделить несколько наиболее распространенных видов конфликтов.

Конфликты на уровне государства:

конфликт между государством и обществом;

конфликт между государством и отдельными общественными институтами;

конфликты между государством и личностью.

Конфликты на уровне организации государственно-административной сферы:

конфликты между различными ветвями власти (законодательной, исполнительной, судебной), органами особой компетенции (прокуратура РФ, Счетная палата РФ и др.);

конфликты между структурами внутри законодательной власти (Совет Федерации, Государственная Дума РФ), исполнительной власти (Правительство РФ, министерства, агентства, службы), судебной власти (Конституционный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Верховный Суд РФ, иные суды);

конфликты между политическими и государственно-административными (групповыми и индивидуальными) структурами;

конфликты между государственно-административными структурами и государственными организациями, организациями частного сектора;

конфликты между федеральными, региональными органами государственного управления и органами местного самоуправления.

Конфликты на уровне конкретного государственного органа:

конфликты между подразделениями государственного органа;

функционально-ролевые и личностные конфликты.

Первая группа конфликтов связана с проблемой легитимности. Принцип легитимности был сформулирован в рамках классической теории демократии (теории общественного договора). Согласно утверждениям классических либералов лишь та форма правления легитимна, которая гарантирует и обеспечивает всеобщее, сознательное и активное участие граждан в политическом процессе. Отсутствие авторитета и престижа власти, утрата общественного доверия может стать причиной конфликта между властью и обществом. Наиболее яркие проявления такого конфликта – гражданское неповиновение, сопровождающееся демонстрациями, пикетированием и забастовками.

Вторая группа конфликтов отражает противоречия, складывающиеся в органах государственной власти и управления. Конфликт между политическими и государственно-административными структурами характеризуется противоречиями принципов и критериев. В одних случаях политические силы ради стабилизации политической ситуации, сохранения политического режима подвергают мощному давлению государственные структуры на игнорирование целей социально-экономического развития государства, зачастую с нарушениями действующего законодательства. В других случаях определяющими могут стать закон и экономическая эффективность, на второй план отходит политико-идеологическая составляющая. Конфликт может развиваться и по иному сценарию, когда оппозиционные политические силы с помощью отдельных государственных структур оказывают давление на государственную власть. Чаще всего подобные конфликты проявляются в условиях переходного периода, когда органы государственного управления отклоняются от своего функционального предназначения и переходят к политическим методам достижения целей.

Главным источником противоречий конфликтов между государственно-административными структурами и государственными организациями, организациями частного сектора являются взаимопротивоположные стремления сторон – государственные органы пытаются усилить свой контроль, а государственные предприятия – освободиться от чрезмерной опеки с их стороны. Сложнее и разнообразнее противоречия между государственными учреждениями и частным сектором. Их причины разнообразны – не исполнение или ненадлежащее исполнение государственными структурами своих обязанностей, отсутствие четких правовых норм и стандартов, коррупция, монополизм на рынке определенных услуг и др.

Подобные конфликты возможно урегулировать посредством совершенствования стиля деятельности государственных органов и роста организованности частного сектора (образования различного рода союзов и ассоциаций, развития навыков использования судебных инстанций и т.д.). Немаловажную роль могут сыграть различного рода коалиции между частными и государственными сегментами общества для решения конкретных экономических, правовых и социальных задач . Ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования, также может способствовать предотвращению конфликтов государственных органов и частного сектора.

Самыми структурированными и в то же время самыми распространенными являются конфликты между государственными органами исполнительной власти. Причины данных конфликтов разнообразны, начиная от функциональной неопределенности и заканчивая корпоративными интересами служащих, различий в статусах и полномочиях. Преодолеть данные конфликты возможно посредством создания оптимальной структуры и системы распределения функций органов исполнительной власти, оптимизации исполнения функций исполнительной власти на основе результатов функциональных обзоров.

Одними из самых сложных и опасных конфликтов являются конфликты между федеральными, региональными органами государственного управления и органами местного самоуправления. Тенденции децентрализации государственного управления, проявившиеся в первой половине 90-х годов в России, обернулись сломом властной вертикали и потерей управляемости страной. Субъекты Российской Федерации, особенно представленные национальными образованиями, приобрели очень высокий уровень независимости от центра. Органы местного самоуправления не подчинялись региональным властям, которые в свою очередь не вполне признавали федеральные власти. Конфликты между тремя уровнями властной вертикали привели к системному кризису государственного управления. Особая роль при урегулировании подобного рода конфликтов отводится четкому определению организационной и структурно-функциональной схемы взаимодействия федерального, регионального и местного уровней управления. Обеспечение необходимых сдержек и противовесов, законодательное разграничение предметов ведения позволят создать оптимальное соотношение самостоятельности федерального центра, региональных и местных властей.

Третья группа конфликтов – это конфликты на уровне каждого конкретного государственного органа. Причинами данного рода конфликтов могут быть последствия неудачного планирования, нарушения принципов организации, нарушения взаимодействий между подразделениями, просчеты в подборе и расстановке кадров и др. Разрешение и предотвращение таких конфликтов возможно посредством оптимизации деловых процессов, внедрения административных регламентов, регламентации профессиональной служебной деятельности государственных служащих.

Особое место среди внутриорганизационных конфликтов занимают конфликты личностные или групповые. В основе лежит весь спектр причин, обусловливающих межличностные конфликты – от нарушения принципов мотивации до потребностей всех субъектов управления иметь высокий статус и реальную возможность для самовыражения. Одних привлекает служебное продвижение, других – стабильность денежного вознаграждения, третьих – престиж, четвертых – возможность корыстного использования служебных полномочий. Так или иначе, но, как только речь заходит о групповых или индивидуальных мотивациях, даже незначительный повод для столкновения в состоянии перерасти в конкуренцию ценностей, определяющих понимание сторонами целей нахождения в данной организации. При этом государственные служащие могут не только бороться «за место под солнцем» или конфликтовать между собой по поводу приоритетов в понимании служебного долга, но и выражать несогласие с характером деятельности организации. Противоречия, порожденные расхождением в воззрениях, ценностях, установках и прочих компонентах сознания государственных служащих, могут транслировать в организацию идеологические, политические, культурные, а также бытовые противоречия.

Урегулирование внутриорганизационных конфликтов, с одной стороны, лежит в плоскости административно-процессуального регламентирования, с другой – в плоскости неформальных норм и отношений, компенсирующих недостатки формальной организации.

8.2. Конфликт интересов на государственной гражданской службе

Управление как один из самых сложных видов социальных отношений сопряжено со множеством проблем и противоречий, которые создают предпосылки для конфликтов в этой сфере, в том числе и для конфликта интересов. По своей природе именно конфликт интересов лежит в основе любого конфликта. Источником конфликтов интересов являются противоречия, объективность которых обусловлена структурой и содержанием социального взаимодействия, спецификой и условиями, в которых он происходит. На государственной службе среди многообразия противоречий можно выделить основное: противоречие между установленной системой административных правил и групповых норм, с одной стороны. С другой – потребностью субъектов управления иметь высокие статусы и выполнять такие роли, которые обеспечивали бы им свободу деятельности и реальную возможность для самовыражения.

Конфликт интересов на государственной службе имеет свое правовое определение. Согласно Федеральному закону № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» конфликт интересов – это ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей. Конфликт интересов – это ситуация, при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации.

Ключевым в данном определении является акцент, сделанный на личной заинтересованности государственного гражданского служащего. А что же понимается под личной заинтересованностью гражданского служащего? Согласно Федеральному закону № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» под личной заинтересованностью гражданского служащего понимается возможность получения гражданским служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме. Под личной заинтересованностью государственного гражданского служащего также понимается доход в виде материальной выгоды для членов его семьи, а также для граждан или организаций, с которыми гражданский служащий связан финансовыми или иными обязательствами.

Предложенная федеральным законом трактовка характеризует всего лишь одну из форм проявления конфликта интересов на гражданской службе, а именно возможность получения неосновательного обогащения (взятка). В то же время важно отметить, что не следует завязывать конфликт интересов только на исполнение или неисполнение государственным гражданским служащим своих должностных обязанностей, поскольку велика значимость его действий или бездействия, лежащих вне должностных обязанностей, но которые тоже могут являться следствием конфликта интересов и вести к негативным последствиям для организации, граждан, государства. Не следует также завязывать личную заинтересованность гражданских служащих только на материальной выгоде, поскольку конфликт интересов на государственной гражданской службе может быть связан и с поступлением, и с должностным продвижением, и с прекращением государственно-служебных отношений. Из-под внимания «вышел» целый пласт сущностных характеристик понятия «конфликт интересов», проявления которых могут, и даже более негативно, чем материальная выгода, сказываться на деятельности государственных органов и профессиональной деятельности самого государственного служащего. Конфликт интересов – это противоположность противоречивых требований внутри субъекта, противоречие между желанием и административным требованием, противоречие между желанием и административными нормами, противоречие между желанием и нравственным долгом.

Конфликт интересов в системе государственной службы нельзя рассматривать односторонне, как простое противоречие личных интересов государственного служащего и государства, общества, граждан и их объединений, социальных групп. Это сложное социальное явление, в основе которого находится множество различных факторов объективного и субъективного свойства, определенных условий исполнения государственными служащими должностных обязанностей, институциональных погрешностей в организации государственной службы .

В случае возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, гражданский служащий обязан проинформировать об этом представителя нанимателя в письменной форме.

Федеральным законом № 79-ФЗ заложены основы механизма урегулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе. Представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой должности гражданской службы.

Для соблюдения требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулирования конфликтов интересов в государственном органе образуются комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов.

Комиссия по урегулированию конфликтов интересов образуется правовым актом государственного органа. В состав комиссии входят представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие, представитель соответствующего органа по управлению государственной службой, а также представители научных и образовательных учреждений, приглашаемые органом по управлению государственной службой в качестве независимых экспертов. Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии. Составы комиссий по урегулированию конфликтов интересов формируются таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые комиссиями решения.

Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликтов интересов утверждается указом Президента Российской Федерации.

Указом Президента РФ от 3 марта 2007 г. № 269 утверждено положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов.

Комиссия образуется правовым актом государственного органа. Указанным актом определяются состав комиссии и порядок ее работы. В состав комиссии, образуемой в федеральном государственном органе, государственном органе субъекта Российской Федерации, входят:

представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, где гражданский служащий, в отношении которого рассматривается вопрос о соблюдении требований к служебному поведению или об урегулировании конфликта интересов, замещает должность гражданской службы);

представитель соответствующего государственного органа по управлению государственной службой;

независимые эксперты (представители научных организаций и образовательных учреждений среднего и высшего профессионального образования, других организаций) без указания персональных данных.

Основными задачами комиссий являются:

содействие государственным органам в обеспечении соблюдения государственными гражданскими служащими Российской Федерации требований к служебному поведению;

содействие государственным органам в урегулировании конфликта интересов, способного привести к причинению вреда законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации.

Возможно принятие иных нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы урегулирования конфликта интересов и отражающих специфику деятельности государственных органов, должностных лиц, наделенных определенными специфическими полномочиями. Так, например, постановлением Правительства РФ от 2 марта 2006 г. № 113 утверждено положение об устранении мер по недопущению возникновения конфликта интересов в процессе регулирования, контроля и надзора в сфере обязательного пенсионного страхования и инвестирования средств.

В то же время действующее законодательство не создает условий для последовательного урегулирования конфликта интересов на государственной службе, предстоит решить еще целый ряд вопросов, а именно:

кто должен предоставлять информацию;

какую информацию следует предоставлять;

когда следует предоставлять информацию;

какие сведения следует предавать гласности;

какие средства можно использовать для устранения конфликта интересов;

как наказывать нарушителей нормативных правовых актов, регулирующих конфликт интересов.

Успешная профилактика и разрешение конфликтов интересов на государственной службе будет возможна только после принятия антикоррупционного законодательства, тщательно проработанного административно-процессуального механизма урегулирования конфликта интересов на государственной службе.

Вопросы для самоконтроля

1. Дайте определение понятия «управленческий конфликт».

2. Охарактеризуйте виды конфликтов в государственно-административной сфере.

3. Каковы возможные методы управления конфликтами в государственно-административной сфере?

4. Раскройте понятие «конфликт интересов» на государственной службе.

5. Какие пути урегулирования конфликта интересов на государственной службе предлагает действующее законодательство?

6. Выделите проблемы урегулирования конфликта интересов на государственной службе.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

хорошую работу на сайт">

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВВЕДЕНИЕ

Все цивилизованные государства в современном мире, не зависимо от их естественных различий, сходятся сегодня в едином мнении, что достичь достойного качества жизни каждого члена общества можно только лишь за счет правильной и рациональной организации управления этим обществом. Это доказывает пристальное внимание любого здравомыслящего правительства к проблеме организации государственной службы, к государственному управлению. Россия в этом плане не является исключением. Однако, учитывая исторические особенности нашего государства, такие как соединение во едино института партийности с институтом государственной службы, с передачей части полномочий аппарата власти с соответствующей ротацией и исключения дублирования полномочий между коммунистической партией и аппаратом управления, отсутствия опыта работы как теоритического так и практического на протяжении достаточно долгого времени, по сравнению с западными государствами, можно говорить и об актуальности данной темы на современном этапе развития нашего государства. Чтобы правильно и наиболее полно выполнить задачу построения и организации государственного управления в стране, необходимо, первую очередь, сказать, что проведение эффективной политики и развитие государства зависит от организации и работы исполнительных органов власти, от уровня профессиональной подготовки государственных служащих.

Конфликты в сфере государственного управления по своей природе представляют собой одну из самых многочисленных разновидностей социально-политических конфликтов, которые возникают из-за различий интересов, соперничества и борьбы всевозможных институтов и государственных структур по поводу перераспределения и реализации публичной власти.

Конфликты в сфере государственного управления не следует считать каким-либо случайным явлением, они носят системный характер и представляют собой естественную форму взаимодействия государственно-политических институтов, организаций и лиц, осуществляющих власть в рамках определенной государственной системы, но занимающих в ней различные позиции.

По мнению ряда современных психологов, насильственные формы поведения являются научаемыми. Они в значительной мере формируются под влиянием агрессивности социальных институтов. "Во взаимоотношениях друг с другом общество устанавливает, как можно выражать ненависть и враждебность чувства, т. е. какие формы агрессивности считаются дозволенными. В этом смысле общество представляет собой глобальную модель того, чему дети должны научиться, чтобы выжить".

Поиску путей урегулирования конфликтов в сфере государственного управления всегда придавалось особое значение, поскольку государство является символом стабильности и гарантом порядка. И этот поиск всегда находился в рамках универсальных стратегий компромисса и сотрудничества. Именно изучение данной проблемы я и займусь в своей работе.

1. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ

Эффективность государственного управления заключается не в том, чтобы любое властное веление было реализовано либо путем непосредственного исполнения, либо через принуждение при выявлении уполномоченными органами и должностными лицами отклонений от заданной властью модели поведения. Эффективность управления определяется способностью создавать надлежащие условия для свободного и благополучного развития каждого отдельного индивида и общества в целом. Фундаментальной предпосылкой для создания именно такой модели управления выступает правовой тип властвования, заключающийся в правовой организации власти, правовом функционировании власти и правовом целеполагании власти.

Но все же, что же такое государственное управление?

Государственное управление - осуществляемая на основе законов и других нормативных актов организующая, исполнительная и распорядительная деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, общественных и иных негосударственных формирований, наделенных соответствующими государственно-властными полномочиями. Государственное управление или управление делами государства осуществляют все ветви государственной власти: законодательная, исполнительная и судебная власть. В соответствии с Конституцией, государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, судебную, исполнительную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Все они реализуют единые цели государства, проводя определенную стратегическую линию внутренней и внешней политики. Государственное управление представляет собой одну из форм этой деятельности. Государственное управление носит государственно-властный характер, является организующей, непосредственной деятельностью в межотраслевой, социально-политической, социально-культурной, хозяйственной деятельности и других областях и осуществляется специально на то уполномоченными субъектами управления.

Государственное управление имеет четко выраженный публичный характер: проводит в жизнь содержащиеся в законодательных актах юридически властные предписания, осуществляет функции текущего управления, представляет собой государственную деятельность по управлению делами общества. В процессе осуществления этой деятельности субъекты управления используют предоставленные им распорядительные полномочия, права по принятию властных актов управления, которые являются обязательными и обеспечиваются мерами государственного принуждения. Основные черты государственного управления:

1. Управление есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание режима их деятельности.

2. Управление служит интересам взаимодействия составляющих ту или иную систему элементов и представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами.

3. Управление - внутреннее качество целостной системы, основными элементами которой является субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления).

4. Управление предполагает не только внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов. Существует множество взаимодействующих целостных систем различного иерархического уровня, что предполагает осуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемного характера. В последнем случае система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления.

5. Управление по своей сути сводится к управляющему воздействию субъекта на объект, содержанием которого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития. Это - целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления.

6. Управление реально тогда, когда налицо известное подчинение объекта субъекту управления, управляемого элемента системы ее управляющему элементу. Следовательно, управляющее (упорядочивающее) воздействие - прерогатива субъекта управления.

Характеристика государственного управления:

государственное управление - конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти;

государственное управление - деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным направлением ее является исполнение, т.е. проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически-властных полномочий (распорядительство);

государственное управление - прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или же органы государственного управления;

государственное управление - исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Непосредственность такого руководства обусловлена тем, что именно в ведении (организационном подчинении) органов государственного управления находилась основная масса объектов собственности, выражая тем самым качество государства как собственника основных средств производства;

государственное управление - подзаконная деятельность, осуществляемая "на основе и во исполнение закона"; она вторична по отношению к законодательной деятельности.

Все определения государственного управления содержат указание на его главное содержание -- целенаправленное практическое воздействие государства на общественные отношения для упорядочения, организации соответствующей системы и оказания на нее регулирующего влияния, т. е. обеспечения ее должного функционирования и возможного изменения. Необходимо отметить, что такое воздействие обеспечивается именно силой государства, т. е. властным характером используемых в процессе управления методов и средств.

Иными словами, термин "государственное управление" можно рассмотреть в широком и специальном (узком) смысле.

Государственное управление в широком смысле определяется как деятельность государственной власти по упорядочению общественных отношений. С этой точки зрения, оно реализуется через целенаправленное организующее воздействие органов государственной власти на развитие различных сфер общественной жизни с учетом экономических, политических и социальных характеристик государства на определенных этапах его исторического развития.

В широком смысле государственное управление - это целенаправленная, имеющая властный, организующий и распорядительный характер деятельность всех государственных органов.

Государственное управление в специальном (узком) смысле означает организующее и регулирующее воздействие, осуществляемое в общегосударственном масштабе специальными субъектами. Указанная концепция была разработана Ю.М. Козловым. В этом аспекте государственное управление понимается как самостоятельный вид государственно-властной деятельности, носящей организующий, исполнительно-распорядительный и подзаконный характер, осуществляемой специальными субъектами - органами исполнительной власти в процессе их непосредственного руководства экономическим, социально-культурным и административно-политическим строительством.

Наиболее значимым структурно-функциональным элементом в системе государственного управления выступает институт государственной службы, обеспечивающий практическое исполнение, реализацию, претворение в жизнь управленческих решений.

Государственная служба Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации, то есть включает такие виды деятельности, как обеспечение обороноспособности страны (военная служба), поддержание правопорядка (правоохранительная служба) и обеспечение деятельности органов государственного управления (гражданская служба).

Государственная служба - это профессиональная деятельность по исполнению государственными органами своих полномочий, играет особо значимую роль в государственном управлении. От уровня ее компетентности, активности и эффективности зависит способность государства решать насущные политические, социальные и экономические проблемы, поддерживать стабильность общества, обеспечивать демократический вектор развития.

По мнению А.Г. Рзаева, государственный механизм без государственной службы, без персонала представляет собой безжизненную структуру и схему. С организацией государственной службы государственный механизм переходит от статического состояния к динамическому.

Система государственного управления выполняет два вида функций: внутренние и внешние. Внутренние функции выполняют следующие организационно-управленческие задачи: взаимодействие, связь между отделами; укрепление общей внутренней системы и поддержание состояния постоянной ее готовности; оптимизация и универсализация правовых механизмов. Проще сказать, эта функция может быть представлена в следующем виде: субъект управления = объект управления, например формирование штатного расписания начальником и т.п.

Внешние функции - это государственное управление властноуполномоченных правоисполняющих субъектов по принятию решений в отдельных сферах общественно-политической жизни: здравоохранении, предпринимательстве, градостроительстве и т.п.

2. КОНФЛИКТ

Конфликт (от лат. conflictus - столкновение) в психологии рассматривается как столкновение противоположно направленных целей, интересов, позиций, мнений или взглядов оппонентов или субъектов взаимодействия. В основе любого конфликта специфическая ситуация, включающая либо противоречивые позиции сторон по какому-либо поводу, либо противоположные цели или средства их достижения в данных обстоятельствах, либо несовпадение интересов, желаний, влечений оппонентов и т.п.

Конфликты в сфере государственного управления по своей природе представляют собой одну из самых многочисленных разновидностей социально-политических конфликтов, которые возникают из-за различий интересов, соперничества и борьбы всевозможных институтов и государственных структур по поводу перераспределения и реализации публичной власти. Следовательно, объект конфликтов в сфере государственного управления - распоряжение властью, а предметно-содержательную основу образует пересечение политико-правовых, социально-экономических, организационно-административных и других аспектов.

Конфликты в сфере государственного управления представляют собой форму взаимодействия государственно-политических институтов, организаций и лиц, осуществляющих власть в рамках определенной государственной системы, но занимающих в ней различные позиции. Конфликты в сфере государственного управления следует рассматривать как сложную систему, которая изначально заключает в себе целый ряд противоречий. Однако это дает ей возможность приспосабливаться к постоянно меняющимся условиям и развиваться. Поэтому конфликты являются основой механизма адаптации государственно-административной сферы, так как, с одной стороны, они позволяют отследить существующие противоречия, а, с другой, - если умело управлять конфликтами, возможно, добиться повышения эффективности всей системы. Таким образом, конфликты в системе государственного управления могут вести к позитивным изменениям и не быть только деструктивным явлением.

Наряду с разрешением и регулированием иногда говорят об управлении конфликтом. Согласно одной точке зрения, управление конфликтами подразумевает процесс контролирование конфликта самими участниками или внешними силами (общественными институтами, властью, предпринимателями, специальными лицами и. т.д.)

Конфликтность таится уже в самой природе государственной власти, призванной согласовывать, координировать различные интересы людей, определять четкие стратегические и тактические цели, распределять дефицитные ценности и блага. Отсюда множественность возникновения конфликтов в сфере государственного управления. Первичный источник их находится в иерархичности структуры управленческих статусов и ролей, закладывающей противоречие между властвующими (управляющими) и подвластными (управляемыми) и порождающей неравенство в распределении власти между самими субъектами управления. Вторичным источником государственно-административных конфликтов являются нечеткая организация самой структуры власти и, соответственно, нечеткое разграничение полномочий различных государственных органов и служащих. Отсутствие системы ротации кадров или их продуманного продвижения по служебной лестнице тоже может порождать серьезные трения, как и отсутствие органов арбитража или апелляции, процедуры выяснения различий во мнениях и подходах, в результате чего конфликт может разрастись. Еще один источник конфликтов - расхождение государственных служащих в определении базовых ценностей и политических идеалов, в оценке текущих событий. Как правило, они затрагивают проблемы путей реформирования общества и государства, справедливости или обоснованности принятого решения. Данные конфликты характерны для переломных и переходных эпох, когда ценностно-нормативная система еще не сложилась, и критерии оценки не имеют общепринятого характера. Серьезный источник конфликтов мы находим и в технологиях управленческой коммуникации, прежде всего - в недостатке или ошибочности информации или намеренном манипулировании ею. Любое искривление информации может вызвать конфликт в рамках описания типологии конфликтов в сфере государственного управления.

Можно выделить следующие реалии:

конфликты между государством и обществом (проблема легитимности); конфликты между различными ветвями власти (законодательной, исполнительной и судебной); конфликты между государством и отдельными институтами политической системы (например, между государством и политической партией); конфликты между государственно-правовой системой и оппозицией, стремящейся эту систему изменить; конфликты между государством и личностью (проблемы соблюдения прав человека).

Специфика таких конфликтов в отличие от собственно политических, состоит в том, что любой конфликт по поводу государственного управления возникает и заканчивается в юридической форме и, так или иначе, связан с правовыми отношениями сторон. И, следовательно, субъекты данных конфликтов (их мотивация и поведение) и их объекты обладают правовыми "признаками", а сами конфликты влекут юридические последствия. Природа конфликтов в сфере государственного управления многоаспектна, как, собственно, сложна природа и всех политических конфликтов, но "лидерство" нормативно-юридического начала в этих конфликтах очевидно.

На государственном уровне перераспределяются большие материальные ресурсы, отсюда возникают острейшие противоречия, закамуфлированные или же непроявленные для общественного мнения. К тому же, системе государственного управления при всей видимости структурной целостности свойственна функциональная раздробленность. Это выражается в стремлении отдельных правительственных и региональных структур к присвоению и дублированию управленческих функций других структур, в том числе, и вышестоящих государственных органов; в хронической несогласованности процессов планирования и бюджетного финансирования; в постоянной конкуренции электоральных и лоббистских методов представительства массовых и групповых интересов; в оспаривании официальных полномочий центров принятия решений неформальными и теневыми структурами и т.д. Отсюда можно говорить о специфике внешних и внутренних отношений государственного управления. Специалисты по государственному управлению по-разному подходят к определению видов конфликтов и способов их разрешения. Наиболее четко они обозначены в книге "Государственное управление: основы, теории и организации" (М., 2002), выделяя при этом:

1. Конфликты между политическими и государственно-административными структурами и субъектами (групповыми и индивидуальными) управления. Они проявляются чаще всего в условиях переходного периода, когда государственная власть подвергается мощному давлению со стороны оппозиционных сил или отдельных государственных структур. Наиболее острые формы конфликт принимает тогда, когда отдельные ведомства пытаются встать на позиции, противоречащие политическому курсу правящего режима (или, если взять усложненный вариант, когда одни ведомства поддерживают линию законодательных органов вопреки позиции президента, а другие - наоборот). Если "мятежные" ведомства поддерживает оппозиция или же конфликт имеет место накануне очередных выборов, то спор двух уровней государственной власти способен перерасти в открытое политическое противоборство, следствием которого может стать падение существующего режима. Как правило, подобные конфликты быстро гасятся политическими структурами с помощью рычагов вертикального давления и неразрывно связанных с ними механизмов персональной ответственности государственных чиновников, путем реорганизации административной структуры и кадровых назначений.

На практике такого рода конфликты возникают, например, тогда, когда органы хозяйственного (макроэкономического) управления отклоняются от своего функционального предназначения и либо переходят к политическим методам достижения целей (т.е. используют внеэкономическое принуждение и аналогичные средства обеспечения чьих-то групповых интересов), либо же систематическим нарушением законов государства или ненадлежащим выполнением своих обязанностей провоцируют политически ощутимые формы общественного протеста. Толчком к возникновению подобного рода конфликтных ситуаций могут послужить и реорганизация (или планы реорганизации) государственного аппарата, не учитывающая нужды и интересы государственных служащих.

Наиболее острые формы конфликты рассматриваемого типа принимают тогда, когда отдельные ведомства пытаются встать на позиции, противоречащие политическому курсу правящего режима (или, если взять усложненный вариант, когда одни ведомства поддерживают линию законодательных органов вопреки позиции исполнительных, а другие - наоборот). Подобные ситуации чаще всего складываются в условиях переходного периода, когда государственная власть подвергается мощному давлению со стороны оппозиционных сил или отдельных государственных структур. (Вспомним, как в 1994 г. глава Госкомимущества РФ открыто выступил против курса Президента и правительства в области приватизации.)

2. Конфликты между государственно-административными структурами и организациями государственного и частного секторов. В конфликтах между государственными органами и предприятиями главным источником противоречий являются взаимоисключающие стремления сторон: государство пытается усилить (или ослабить) свой контроль, а государственные предприятия - освободиться от чрезмерной опеки со стороны министерств и ведомств (или наоборот - стремятся к защите со стороны государства). Чаще всего подобные конфликты вызываются стратегическими макроэкономическими действиями государства (либерально-монетарного или мобилизационного характера) или активностью определенных групп интересов (врачей, учителей, пожарников и проч.), и, хотя порой могут сопровождаться весьма бурными проявлениями протеста снизу, достаточно легко улаживаются за счет перераспределения материальных ресурсов и взаимного уточнения прав.

Развитие и урегулирование данных конфликтов имеет, как правило, преимущественно институализированный характер.

Сложнее отношения между государством и частным сектором. Причинами конфликтов здесь могут стать как неполное исполнение государством своих обязанностей (создание, например, четкой правовой базы и соответствующего надзора), монополизм на рынке определенных услуг, коррумпированность государственных чиновников, разрешительный характер учреждения частных структур и пр., так и неразвитость и неорганизованность субъектов частного сектора, не способных отстоять свои интересы в споре с государственными органами.

Поскольку частный сектор менее сплочен и организован, а - в ряде стран, в частности, в России - судебный арбитраж часто бывает неэффективным, государственные структуры нередко оказываются победителями даже в тех случаях, когда на то нет никаких законных оснований (например, когда конфликт вызван взяточничеством и коррупцией в государственном аппарате). Подобного рода ситуации провоцируют усиление моральной напряженности между государством и гражданским обществом.

Нельзя, однако, сбрасывать со счета и тот факт, что ресурсные возможности частных финансовых структур способны заставить государство менять правила игры на экономическом рынке, корректировать свои обязательства перед партнерами и даже производить те или иные кадровые перестановки в правительстве. Подтверждением может случить сегодняшняя практика проведения залоговых аукционов и "вторая волна" приватизации госсобственности в России, в ходе которых государству нередко приходится идти на серьезные уступки мощным структурам частного сектора.

Урегулирование конфликтов подобного рода зависит, с одной стороны, от совершенствования стиля деятельности государственных институтов в рыночных условиях и роста организованности частного сектора (образования различного рода союзов и партий, активного влияния на законотворческий процесс, развития навыков использования судебных инстанций, формирования определенного общественного климата), а с другой - от возможностей создания различного рода коалиций между частными и государственными сегментами общества для решения конкретных экономических, правовых и социальных задач.

3. Конфликты между государственными органами и другими организационно оформленными звеньями управления проистекают из такой практики управления, как "секторизация", которая означает, что различные ведомства имеют склонность формировать автономные программы своей деятельности, не всегда совпадающие с общегосударственными программами. В западных странах выработке того или иного государственного решения предшествуют длительные, многоступенчатые переговоры с близкими ведомствами, затем со "своими" группами интересов, политическими субъектами - партиями, фракциями парламента и т.п. Отсюда и такая характерная для Запада черта, как лоббизм, когда правительство ведет переговоры с устоявшимися, оформленными группами интересов. Эти переговоры ведутся как на основе писаных законов, регулирующих характер взаимоотношений различных субъектов при выработке, принятии и реализации решений, так и в соответствии с исторически ложившимися традициями, общепринятыми "правилами игры", как, скажем, это имеет место в Англии, где действует так называемая прецедентная система права.

Во избежание подобных конфликтов необходимо не только доводить до сведения общественности информацию о тех или иных решениях правительства, отдельных министерств, но и давать информацию о выгоде такого решения для страны в целом, и т.п.

4. Конфликты между государственными органами центрального, регионального и местного уровней относятся, как правило, к области нормативно-юридических конфликтов компетенционного характера. Причина их - неточные, неопределенные нормативные характеристики прав, обязанностей, ответственности и взаимоотношений между органами государственной власти и местным самоуправлением. Обострению противоречий между ними способствует отсутствие соответствующих законов, необходимых для регулирования конфликтов и разрешения проблемных ситуаций. Другая причина конфликтов компетенционного характера обусловлена устойчивостью плохой традиции "выходить" за пределы статуса органа. В силу неосведомленности, а нередко намеренно государственные органы вторгаются в сферу действия других, мешают им действовать целеустремленно и слаженно и берут на себя выполнение не свойственных им функций. Противостояние государственных органов влечет за собой конфликты между органами государств и населением, между центром и регионами, регионами и местными властями. Управление в итоге рассогласовывается, его эффективность падает.

Как верно заметил еще Б. Гурней, подобные противоречия "зачастую являются лишь отражением частичного противоречия целей, преследуемых правительством" (к числу которых относятся, с одной стороны, усиление могущества и престижа страны, а с другой - экономический рост и стабилизация экономической конъюнктуры). Особо остро такого рода конфликты протекают в периоды организационных преобразований в государственном аппарате, причем их источником могут стать не только требования увеличения ресурсов со стороны конкретных ведомств, но и попытки отдельных министерств, ведомств и организаций добиться сужения полномочий, их желание уйти от ответственности за решение той или иной проблемы.

Как же преодолеваются эти конфликты? Возможно несколько средств. Одно из них связано с более точной и предметной регламентацией компетенции органов государства. Другое - касается споров о компетенции, которые разрешаются судом. Наконец, разногласия между органами государственной власти разрешаются с помощью согласительных процедур, используемых президентом.

5. Внутриорганизационные конфликты в государственных учреждениях по своей природе мало чем отличаются от аналогичных конфликтов в организациях частного сектора. Выделим главное. Для государственных организаций характерно строгое разделение обязанностей в соответствии с правилами и нормами, закрепляющими определенную иерархию власти. Благодаря этому деятельность организации становится скоординированной и предсказуемой. Наличие структурных нормативных правил гасит и ослабляет возникающее напряжение. Большинство конфликтов в административных организациях носит рациональный характер. Поскольку каждое подразделение создается под какую-то цель, часто цели и задачи подразделений могут оказываться противоположными или конкурирующими, поскольку объективное противостояние целей может привести к так называемым позиционным конфликтам. Это конфликты между различными подразделениями, которые в, свою очередь, делятся на конфликты между представителями администрации и специалистами за усиление влияния в организации, конфликты между непосредственно конкурирующими подразделениями за большее влияние на руководство, повышение своего статуса и веса. И, наконец, конфликты по поводу средств и методов руководства. Часто неоправданная жесткость, недоверие, неуважение к членам группы могут спровоцировать враждебность и конфликтное столкновение. Урегулирование административно-организационных конфликтов особо не отличается от методик урегулирования организационных конфликтов вообще. Следует особо отметить метод рационализации системы норм и правовых механизмов, улучшающих работу организации и снимающих "очаги" напряжения нормативно-институционального характера. Особую роль здесь играют политические и культурные особенности стран. Так, американская бюрократия принимает решение после совместного обсуждения с заинтересованными сторонами, а французские чиновники предпочитают передавать вопрос на рассмотрение арбитра, настаивая на беспристрастности обсуждения проблемы.

И все же, более распространенными и характерными для государственных организаций являются конфликты, обусловленные различиями в восприятии служащими сложившихся в той или иной организации профессиональных кодексов, культурных норм, писаных и неписаных правил, традиций, обычаев, ритуалов и пр.

6. Конфликты между государством и населением (проблема легитимности). Если государственная власть не отвечает интересам народа, не обеспечивает эффективность управления, то она теряет авторитет у населения. Падение авторитета власти, ее престижа, утрата общественного доверия - это острые сигналы конфликта между властью и обществом. Наиболее характерный конфликт - гражданское неповиновение, массовые протесты, выступления, демонстрации, пикетирование, забастовки. Еще опаснее создание альтернативных структур власти, незаконное наделение теми или иными правами общественных объединений, съездов, национальных конгрессов, формирование вооруженных отрядов. Все эти действия свидетельствуют о недоверии официальным властям и стремлении решать дела по собственному усмотрению. В этой связи резко обостряется проблема легитимности (т.е. правомочности власти) в ее теоретическом и прикладном аспектах.

Принцип легитимности сформировался в рамках классической теории демократии (теории общественного договора) как результат поиска формулы разрешения противоречия между необходимостью государственного порядка и недопустимостью произвола властителя. Согласно представлениям классических либералов, лишь та форма правления правомочна, которая гарантирует всеобщее и сознательное участие в политическом процессе и получает активную поддержку граждан. Недостойному правителю подданные имеют право не повиноваться. Более того, народ имеет право на восстание, если правитель злоупотребляет властью.

С точки зрения прикладной конфликтологии, легитимность не означает следования принципу "чем больше законов, тем меньше конфликтов", она требует добровольного согласия, готовности людей соблюдать установленный порядок. Если, например, какой-то закон устарел, а другой, отвечающий новым условиям, не принят, то роль эффективной институциональной процедуры может выполнять и незаконный (с точки зрения юриспруденции) акт, если он поддерживается значительной частью общества. И наоборот, если большинство не склонно исполнять тот или иной закон или указ, они становятся бессильными.

Чем сильнее поддержка, тем эффективнее сможет действовать государственный лидер и тем шире его возможности в случае необходимости использовать принудительные или непопулярные меры для выполнения принятого решения. Но если необходимая мера легитимности не достигнута и добровольное желание выполнять это решение у большинства населения отсутствует, то, следовательно, не признается и право управляющих органов на принуждение с целью реализации данного решения.

Очень важно также, от кого исходит то или иное решение. Если решение само по себе хорошее, а предлагающий его человек или орган непопулярен, то оно может не сработать. С другой стороны, популярный человек может ввести собственный механизм, даже попирая имеющиеся нормы и установленные процедуры режима и заменяя их другими.

Имеющиеся исследования показывают, что при 30% недовольных или критически настроенных начинается дезориентация социальной системы, а при 50-60% - наступает кризис, развал. Из этого вытекает, что планку добровольного согласия при принятии и реализации решения желательно иметь на уровне 60-70%. Естественно, возникает вопрос: почему существует и часто возрастает степень недоверия к органам власти и отчуждения граждан от них? Один из очевидных ответов на этот вопрос - низкая эффективность деятельности органов государственной власти, их неумение решать и объяснять реальные проблемы, стоящие перед страной и ее гражданами. Здесь неминуемо встает проблема конфликтных взаимоотношений между государственными чиновниками и гражданами.

Еще одной разновидностью рассматриваемого типа конфликтов выступают противоречия, коренящиеся в межличностных (межгрупповых) отношениях. В государственных учреждениях нередко конкурируют выпускники разных учебных заведений, представители разных династий и научных школ, команды отдельных руководителей; существуют и такие факторы, как ревность, да и просто неприязнь людей, обладающих разным темпераментом и т.д. Подобные конфликты способны усиливать служебные противоречия внутри организации и даже между целыми ведомствами (например, за счет личной неприязни руководителей), и потому их устранение может самым благотворным образом сказаться на течении структурных конфликтов.

По мнению многих ученых, преодолеть наиболее разрушительные последствия дивергенции целей, усилить совместимость групповых устремлений с целями всей организации можно за счет использования объединительных потенций руководителей или соответствующих коллегиальных органов (комиссий, комитетов, связанных групп). Так, например, Р.Ликкерт считает, что руководящие структуры, выполняя "функцию соединительной оси", способны де-факто объединить разноречивые интенции конкурентов, т.е. совместить дифференциацию ролей с интеграцией целей.

Весьма своеобразный оттенок в конкуренцию целей привносят и отношения линейных и функциональных (штабных) подразделений организации. Конфликт между представителями администрации и специалистами (в области финансового учета, управления персоналом и т.п.) обусловлен стремлением каждой из сторон обеспечить себе решающее влияние при принятии принципиальных для организации решений. Как одни, так и другие вечно обвиняют контрагентов в узости мышления, неспособности профессионально ставить задачи развития организации, недисциплинированности, диктате и других грехах, свидетельствующих на деле лишь о том, что должностные руководители обоих подразделений пытаются усилить свою самостоятельность в рамках целого.

конфликт государственный управление чиновник

3. КОНФЛИКТ МЕЖДУ ЧИНОВНИКАМИ И ГРАЖДАНАМИ

Среди конфликтов в системе государственного управления, я считаю необходимым выделить в отдельную главу конфликт между чиновниками и гражданами, ведь, как отмечалось мною ранее, государство реализует свои функции через государственную службу. Обеспечивая результативность органов государственной власти, содействуя реализации законов, защищая права и законные интересы граждан и, тем самым, связывая общество и государство, государственная служба призвана отвечать за прочность и стабильность государственной жизни, реализацию на деле демократической сущности государства, поддержание жизнедеятельности и устойчивости общества в целом. Но, когда государственные чиновники подменяют служение общенациональным интересам своими корпоративными интересами, мы получаем один из самых значительных видов конфликтов в системе государственного управления - конфликт между гражданами и государственными служащими, поскольку нарушается система обратных связей между обществом и государством. Подобные конфликты не нововведение в современном мире. Они существовали и раньше.

Так, 12 января 1722 года в соответствии с Именным Высочайшим Указом Петра I Правительствующему Сенату была учреждена Российская прокуратура - "Надлежит быть при Сенате Генерал-прокурору и Обер-прокурору, а также во всякой Коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать Генерал-прокурору". Петр I поставил перед данным органом задачу "уничтожить или ослабить зло, проистекающее из беспорядков в делах, неправосудия, взяточничества и беззакония". С тех пор государство пытается навести порядок в государственных органах и борется с "беспорядками в делах, неправосудием, взяточничеством и беззаконием" в системе государственной службы. В современном мире термины, использованные в Указе Петра Первого не употребляются. Подобное поведение государственных служащих принято называть "конфликт интересов".

Понятие "конфликт интересов" в российском праве впервые появилось в федеральных законах:

от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации";

Все эти законы связаны с предпринимательской деятельно. Для конфликта интересов в сфере предпринимательской деятельности характерно наличие (или возможность наличия) трех объективных компонентов: противоречие интересов, крупный убыток или неправомерное деяние (его сокрытие) и причинная связь между ними.

Как уже говорилось выше, государственное управление не возможно без системы государственных органов, без полноценной работы данной системы.

А что же такое "конфликт интересов на государственной службе"? Впервые в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации (утверждена Президентом Российской Федерации в 2001 г.), под конфликтом интересов рассматривалась ситуация, когда у государственных служащих возникает личная или групповая заинтересованность в достижении определенной цели, которая влияет или может влиять на объективное и беспристрастное рассмотрение вопросов при исполнении ими своих должностных (служебных) обязанностей.

В законодательстве Российской Федерации понятие "конфликт интересов" было закреплено в Общих принципах поведения государственных служащих, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885, в котором под конфликтом интересов рассматривалась ситуация, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязанностей.

Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" определил конфликт интересов как ситуацию, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации.

При этом под личной заинтересованностью гражданского служащего, которая влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей, понимается возможность получения гражданским служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для гражданского служащего, членов его семьи или лиц близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов), а также для граждан или организаций, с которыми гражданский служащий связан финансовыми или иными обязательствами.

Очевидно, что "конфликт интересов" нельзя отожествлять с коррупцией, между тем общепризнанно, что неадекватное управление разрешением конфликтов между частными интересами и государственными обязанностями должностных лиц государства может порождать коррупцию. Так, в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" под конфликтом интересов на государственной или муниципальной службе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства. Под личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего, которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей, понимается возможность получения государственным или муниципальным служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц.

Новеллой Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" в определении "конфликта интересов" стало то, что конфликтом интересов должна считаться ситуация, связанная с влиянием личной заинтересованности государственного служащего на надлежащее исполнение им не только должностных (то есть по конкретной должности), но и общих служебных обязанностей. При этом личная заинтересованность государственного служащего может быть не только прямой, но и косвенной. В данном случае речь идет не о непосредственном получении государственным служащим доходов, а о создании реальной возможности их получения.

Следует отметить, что при определении наличия конфликта интересов в отношении граждан, замещающих должности таких видов государственной службы, как военная служба и правоохранительная служба, подлежат применению только положения соответствующих статей Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ "О противодействии коррупции", а в отношении граждан, замещающих должности государственной гражданской службы, как положения указанного закона, так и положения Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

Взаимосвязь законодательства о гражданской службе и законодательства о коррупции заключается, прежде всего, в том, что определение коррупции (злоупотребление служебным положением, дачи взятки, получения взятки, злоупотребления полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами) тесно переплетается с институтом "конфликта интересов". Ко всем государственным служащим предъявляется требование избежать конфликта интересов при осуществлении своих служебных полномочий, то есть не создать возможности "вопреки законным интересам общества и государства" получить выгоду в виде денег, ценностей как для себя так и для третьих лиц, то есть это - антикоррупционная мера, которую внедряют все федеральные структуры, в том числе через организацию работы в каждом государственном органе Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Поиску путей урегулирования конфликтов в государственно-административной сфере всегда придавалось особое значение, поскольку государство является символом стабильности и гарантом порядка. И этот поиск всегда находился в рамках универсальных стратегий компромисса и сотрудничества. В последнее время в государственном управлении значительные усилия направлены на технологии контроля и предупреждения конфликтов, когда упор делается на превентивные меры, связанные с выявлением конфликтогенных факторов, их анализом и попытками не допустить развития конфликтной ситуации до открытого противостояния.

В государственных учреждениях на сегодняшний день существует проблема недостаточной подготовки, как руководителей, так и рядовых служащих в вопросах разрешения конфликтов.

При анализе способов урегулирования государственно-административных конфликтов следует помнить, что институциональной, юридической процедуре отводится решающее значение. Так, конфликты между ветвями власти должны всегда разрешаться легитимными, конституционными средствами. Ведь именно конституция описывает с достаточной полнотой компетенцию каждой из властей и тем самым представляет собой базу для разделения их функций. Что касается техники предупреждения и разрешения конфликтов между властями, то она включает систематические переговоры между главами и представителями соответствующих органов и ведомств (Президентом и парламентом, министрами и депутатами и т.д.), обмен документами, работу согласительных комиссий и т.п.

Разрешение нормативно-юридических конфликтов компетенционного характера происходит путем согласования правовых актов. Согласование правовых актов возможно в различных формах, основными из которых являются отмена одного или обоих конкурирующих актов, признание акта недействительным, внесение в него поправок или дополнений, издание нового акта.

В урегулировании внутриорганизационных конфликтов в государственных учреждениях преобладающим должен быть метод рационализации.

Помимо общих принципов и методик разрешения социальных конфликтов должны существовать структуры, обеспечивающие государственное управление ими.

Особую роль при урегулировании конфликтов в сфере государственного управления должен играть Конституционный Суд. Его можно отнести к числу тех механизмов "сдержек и противовесов", которые поддерживают баланс трех ветвей власти и играют важную роль в сохранении и укреплении принципов демократического правового государства. Он выполняет важную предупредительную, сдерживающую функцию в разрешении государственно-правовых конфликтов.

В целом, конфликты в государственно-административной сфере играют чрезвычайно важную роль. Они сигнализируют власти и обществу о существующих противоречиях, требующих своего разрешения, о несовпадении позиций граждан, о существующих разногласиях; заставляют власти пересматривать свои цели, решения, курс в целом; стимулируют действия, способные поставить ситуацию под контроль, преодолеть определенное возбуждение и трудности в управленческом процессе. Они также способствуют поиску новых средств и сил, обновляющих саму государственно-административную систему, "выбраковывая" старое и отжившее и, тем самым, обеспечивая механизм ее развития и адаптации к новым, изменившимся условиям.

Поэтому только непрерывное выявление и урегулирование конфликтов может считаться условием нормального развития общества и всех его институтов.

Размещено на Allbest.ru

Подобные документы

Общая характеристика политических конфликтов как процессов отражения многообразной реальности общественной жизни через противоречие интересов и борьбы за власть. Конфликтный потенциал современной России и способы преодоления политических конфликтов.

контрольная работа , добавлен 10.04.2011


Оценка особенностей современных политических кризисов в России. Типы политических конфликтов. Обострение противоречий в взаимосвязях социальных институтов, организаций и групп, отдельных индивидов в сфере политики. Значение понятия "дестабилизация".

курсовая работа , добавлен 25.11.2014


Изучение роли власти в конфликтах, возникающих в политических сферах. Способы урегулирования политических и социальных противоречий. Процесс легитимизации власти. Причины для возникновения горизонтальных конфликтов, усовершенствование системы власти.

контрольная работа , добавлен 08.04.2016


Сущность и значение конфликтов в политике, их функционалистские и социологические последствия. Личность как субъект и объект политики, дисфункциональность конфликтов. Пути и методы разрешения политических конфликтов интересов, ценностей, идентификации.

реферат , добавлен 27.07.2011


Конфликт – объективно-субъективное явление, состояние, реальность, присущие общественным отношениям. Причина конфликтов в обществе – противостояние различных потребностей, интересов, ценностей конкретных субъектов политики. Конфликтующие стороны.

реферат , добавлен 03.06.2008


Понятие, сущность и типы политических конфликтов. Три основных типа политических конфликтов: интересов, ценностный и идентичности. Признаки политического кризиса, пути урегулирования конфликтов и кризисов. Политические традиции и менталитет народа.

презентация , добавлен 16.10.2012


Понятие, сущность, источники, формы, структура, содержание, способы предотвращения, регулирования и разрешения политических конфликтов, анализ их особенностей в России. Характеристика, этапы и причины революций и реформ как типов политических процессов.

реферат , добавлен 10.02.2010


Понятие, субъект и роль конфликта. Причины и стадии развития политических конфликтов. Классификация политических конфликтов. Пути разрешения политических конфликтов. Значение и места конфликта в политической жизни. Функции конфликтов.

реферат , добавлен 06.09.2006


Типологизация конфликтов в региональном политическом процессе; тенденции их развития в Саратовской области в 2010-2011 гг. Характер и эволюция политических конфликтов региона; борьба за вхождение в органы государственной власти и местного самоуправления.

курсовая работа , добавлен 08.04.2013


Политический конфликт: понятие, причины, функции, виды. Пути и методы разрешения политических конфликтов. Политические конфликты в Российском обществе: причины, динамика развития, особенности регулирования.

Конфликтность – естественное состояние общества, источник его развития и функционирования.

Конфликты в сфере государственного управления по своей природе представляют собой одну из самых многочисленных разновидностей социально-политических конфликтов, которые возникают из-за различий интересов, соперничества и борьбы всевозможных институтов и государственных структур по поводу перераспределения и реализации публичной власти. Следовательно, объект конфликтов в сфере государственного управления – распоряжение властью, а предметно-содержательную основу образует пересечение политико-правовых, социально-экономических, организационно-административных и других аспектов.

Конфликты в сфере государственного управления представляют собой форму взаимодействия государственно-политических институтов, организаций и лиц, осуществляющих власть в рамках определенной государственной системы, но занимающих в ней различные позиции. Конфликты в сфере государственного управления следует рассматривать как сложную систему, которая изначально заключает в себе целый ряд противоречий. Однако это дает ей возможность приспосабливаться к постоянно меняющимся условиям и развиваться. Поэтому конфликты являются основой механизма адаптации государственно-административной сферы, так как, с одной стороны, они позволяют отследить существующие противоречия, а, с другой, – если умело управлять конфликтами, возможно, добиться повышения эффективности всей системы. Таким образом, конфликты в системе государственного управления могут вести к позитивным изменениям и не быть только деструктивным явлением.

Конфликтность таится уже в самой природе государственной власти, призванной согласовывать, координировать различные интересы людей, определять четкие стратегические и тактические цели, распределять дефицитные ценности и блага. Отсюда множественность возникновения конфликтов в сфере государственного управления. Первичный источник их находится в иерархичности структуры управленческих статусов и ролей, закладывающей противоречие между властвующими (управляющими) и подвластными (управляемыми) и порождающей неравенство в распределении власти между самими субъектами управления. Вторичным источником государственно-административных конфликтов являются нечеткая организация самой структуры власти и, соответственно, нечеткое разграничение полномочий различных государственных органов и служащих. Отсутствие системы ротации кадров или их продуманного продвижения по служебной лестнице тоже может порождать серьезные трения, как и отсутствие органов арбитража или апелляции, процедуры выяснения различий во мнениях и подходах, в результате чего конфликт может разрастись. Еще один источник конфликтов – расхождение государственных служащих в определении базовых ценностей и политических идеалов, в оценке текущих событий. Как правило, они затрагивают проблемы путей реформирования общества и государства, справедливости или обоснованности принятого решения. Данные конфликты характерны для переломных и переходных эпох, когда ценностно-нормативная система еще не сложилась, и критерии оценки не имеют общепринятого характера. Серьезный источник конфликтов мы находим и в технологиях управленческой коммуникации, прежде всего – в недостатке или ошибочности информации или намеренном манипулировании ею. Любое искривление информации может вызвать конфликт в рамках описания типологии конфликтов в сфере государственного управления.

Можно выделить следующие реалии:

конфликты между государством и обществом (проблема легитимности);

конфликты между различными ветвями власти (законодательной, исполнительной и судебной);

конфликты между государством и отдельными институтами политической системы (например, между государством и политической партией);

конфликты между государственно-правовой системой и оппозицией, стремящейся эту систему изменить;

конфликты между государством и личностью (проблемы соблюдения прав человека).

Специфика таких конфликтов в отличие от собственно политических, состоит в том, что любой конфликт по поводу государственного управления возникает и заканчивается в юридической форме и, так или иначе, связан с правовыми отношениями сторон. И, следовательно, субъекты данных конфликтов (их мотивация и поведение) и их объекты обладают правовыми «признаками», а сами конфликты влекут юридические последствия. Природа конфликтов в сфере государственного управления многоаспектна, как, собственно, сложна природа и всех политических конфликтов, но «лидерство» нормативно-юридического начала в этих конфликтах очевидно.

На государственном уровне перераспределяются большие материальные ресурсы, отсюда возникают острейшие противоречия, закамуфлированные или же непроявленные для общественного мнения. К тому же, системе государственного управления при всей видимости структурной целостности свойственна функциональная раздробленность. Это выражается в стремлении отдельных правительственных и региональных структур к присвоению и дублированию управленческих функций других структур, в том числе, и вышестоящих государственных органов; в хронической несогласованности процессов планирования и бюджетного финансирования; в постоянной конкуренции электоральных и лоббистских методов представительства массовых и групповых интересов; в оспаривании официальных полномочий центров принятия решений неформальными и теневыми структурами и т.д. Отсюда можно говорить о специфике внешних и внутренних отношений государственного управления. Специалисты по государственному управлению по-разному подходят к определению видов конфликтов и способов их разрешения. Наиболее четко они обозначены в книге «Государственное управление: основы, теории и организации» (М., 2002).

1. Конфликты между политическими и государственно-административными структурами и субъектами (групповыми и индивидуальными) управления. Они проявляются чаще всего в условиях переходного периода, когда государственная власть подвергается мощному давлению со стороны оппозиционных сил или отдельных государственных структур. Наиболее острые формы конфликт принимает тогда, когда отдельные ведомства пытаются встать на позиции, противоречащие политическому курсу правящего режима (или, если взять усложненный вариант, когда одни ведомства поддерживают линию законодательных органов вопреки позиции президента, а другие – наоборот). Если «мятежные» ведомства поддерживает оппозиция или же конфликт имеет место накануне очередных выборов, то спор двух уровней государственной власти способен перерасти в открытое политическое противоборство, следствием которого может стать падение существующего режима. Как правило, подобные конфликты быстро гасятся политическими структурами с помощью рычагов вертикального давления и неразрывно связанных с ними механизмов персональной ответственности государственных чиновников, путем реорганизации административной структуры и кадровых назначений.

2. Конфликты между государственно-административными структурами и организациями государственного и частного секторов. В конфликтах между государственными органами и предприятиями главным источником противоречий являются взаимоисключающие стремления сторон: государство пытается усилить (или ослабить) свой контроль, а государственные предприятия – освободиться от чрезмерной опеки со стороны министерств и ведомств (или наоборот – стремятся к защите со стороны государства). Чаще всего подобные конфликты вызываются стратегическими макроэкономическими действиями государства (либерально-монетарного или мобилизационного характера) или активностью определенных групп интересов. Развитие и урегулирование данных конфликтов имеет, как правило, преимущественно институализированный характер.

Сложнее отношения между государством и частным сектором. Причинами конфликтов здесь могут стать как неполное исполнение государством своих обязанностей (создание, например, четкой правовой базы и соответствующего надзора), монополизм на рынке определенных услуг, коррумпированность государственных чиновников, разрешительный характер учреждения частных структур и пр., так и неразвитость и неорганизованность субъектов частного сектора, не способных отстоять свои интересы в споре с государственными органами.

Урегулирование конфликтов подобного рода зависит, с одной стороны, от совершенствования стиля деятельности государственных институтов в рыночных условиях и роста организованности частного сектора (образования различного рода союзов и партий, активного влияния на законотворческий процесс, развития навыков использования судебных инстанций, формирования определенного общественного климата), а с другой – от возможностей создания различного рода коалиций между частными и государственными сегментами общества для решения конкретных экономических, правовых и социальных задач.

3. Конфликты между государственными органами и другими организационно оформленными звеньями управления проистекают из такой практики управления, как «секторизация», которая означает, что различные ведомства имеют склонность формировать автономные программы своей деятельности, не всегда совпадающие с общегосударственными программами. В западных странах выработке того или иного государственного решения предшествуют длительные, многоступенчатые переговоры с близкими ведомствами, затем со «своими» группами интересов, политическими субъектами – партиями, фракциями парламента и т.п. Отсюда и такая характерная для Запада черта, как лоббизм, когда правительство ведет переговоры с устоявшимися, оформленными группами интересов. Эти переговоры ведутся как на основе писаных законов, регулирующих характер взаимоотношений различных субъектов при выработке, принятии и реализации решений, так и в соответствии с исторически ложившимися традициями, общепринятыми «правилами игры», как, скажем, это имеет место в Англии, где действует так называемая прецедентная система права.

Во избежание подобных конфликтов необходимо не только доводить до сведения общественности информацию о тех или иных решениях правительства, отдельных министерств, но и давать информацию о выгоде такого решения для страны в целом, и т.п.

4. Конфликты между государственными органами центрального, регионального и местного уровней относятся, как правило, к области нормативно-юридических конфликтов компетенционного характера. Причина их – неточные, неопределенные нормативные характеристики прав, обязанностей, ответственности и взаимоотношений между органами государственной власти и местным самоуправлением. Обострению противоречий между ними способствует отсутствие соответствующих законов, необходимых для регулирования конфликтов и разрешения проблемных ситуаций. Другая причина конфликтов компетенционного характера обусловлена устойчивостью плохой традиции «выходить» за пределы статуса органа. В силу неосведомленности, а нередко намеренно государственные органы вторгаются в сферу действия других, мешают им действовать целеустремленно и слаженно и берут на себя выполнение не свойственных им функций. Противостояние государственных органов влечет за собой конфликты между органами государств и населением, между центром и регионами, регионами и местными властями. Управление в итоге рассогласовывается, его эффективность падает.

Как же преодолеваются эти конфликты? Возможно несколько средств. Одно из них связано с более точной и предметной регламентацией компетенции органов государства. Другое - касается споров о компетенции, которые разрешаются судом. Наконец, разногласия между органами государственной власти разрешаются с помощью согласительных процедур, используемых президентом.

5. Внутриорганизационные конфликты в государственных учреждениях по своей природе мало чем отличаются от аналогичных конфликтов в организациях частного сектора. Выделим главное. Для государственных организаций характерно строгое разделение обязанностей в соответствии с правилами и нормами, закрепляющими определенную иерархию власти. Благодаря этому деятельность организации становится скоординированной и предсказуемой. Наличие структурных нормативных правил гасит и ослабляет возникающее напряжение. Большинство конфликтов в административных организациях носит рациональный характер. Поскольку каждое подразделение создается под какую-то цель, часто цели и задачи подразделений могут оказываться противоположными или конкурирующими, поскольку объективное противостояние целей может привести к так называемым позиционным конфликтам. Это конфликты между различными подразделениями, которые в, свою очередь, делятся на конфликты между представителями администрации и специалистами за усиление влияния в организации, конфликты между непосредственно конкурирующими подразделениями за большее влияние на руководство, повышение своего статуса и веса. И, наконец, конфликты по поводу средств и методов руководства. Часто неоправданная жесткость, недоверие, неуважение к членам группы могут спровоцировать враждебность и конфликтное столкновение. Урегулирование административно-организационных конфликтов особо не отличается от методик урегулирования организационных конфликтов вообще. Следует особо отметить метод рационализации системы норм и правовых механизмов, улучшающих работу организации и снимающих «очаги» напряжения нормативно-институционального характера. Особую роль здесь играют политические и культурные особенности стран. Так, американская бюрократия принимает решение после совместного обсуждения с заинтересованными сторонами, а французские чиновники предпочитают передавать вопрос на рассмотрение арбитра, настаивая на беспристрастности обсуждения проблемы.

И все же, более распространенными и характерными для государственных организаций являются конфликты, обусловленные различиями в восприятии служащими сложившихся в той или иной организации профессиональных кодексов, культурных норм, писаных и неписаных правил, традиций, обычаев, ритуалов и пр.

6. Конфликты между государством и населением (проблема легитимности). Если государственная власть не отвечает интересам народа, не обеспечивает эффективность управления, то она теряет авторитет у населения. Падение авторитета власти, ее престижа, утрата общественного доверия – это острые сигналы конфликта между властью и обществом. Наиболее характерный конфликт – гражданское неповиновение, массовые протесты, выступления, демонстрации, пикетирование, забастовки. Еще опаснее создание альтернативных структур власти, незаконное наделение теми или иными правами общественных объединений, съездов, национальных конгрессов, формирование вооруженных отрядов. Все эти действия свидетельствуют о недоверии официальным властям и стремлении решать дела по собственному усмотрению. В этой связи резко обостряется проблема легитимности (т.е. правомочности власти) в ее теоретическом и прикладном аспектах.

Принцип легитимности сформировался в рамках классической теории демократии (теории общественного договора) как результат поиска формулы разрешения противоречия между необходимостью государственного порядка и недопустимостью произвола властителя. Согласно представлениям классических либералов, лишь та форма правления правомочна, которая гарантирует всеобщее и сознательное участие в политическом процессе и получает активную поддержку граждан. Узурпатору, недостойному правителю подданные имеют право не повиноваться. Более того, народ имеет право на восстание, если правитель злоупотребляет властью.

С точки зрения прикладной конфликтологии, легитимность не означает следования принципу «чем больше законов, тем меньше конфликтов», она требует добровольного согласия, готовности людей соблюдать установленный порядок. Если, например, какой-то закон устарел, а другой, отвечающий новым условиям, не принят, то роль эффективной институциональной процедуры может выполнять и незаконный (с точки зрения юриспруденции) акт, если он поддерживается значительной частью общества. И наоборот, если большинство не склонно исполнять тот или иной закон или указ, они становятся бессильными.

Чем сильнее поддержка, тем эффективнее сможет действовать государственный лидер и тем шире его возможности в случае необходимости использовать принудительные или непопулярные меры для выполнения принятого решения. Но если необходимая мера легитимности не достигнута и добровольное желание выполнять это решение у большинства населения отсутствует, то, следовательно, не признается и право управляющих органов на принуждение с целью реализации данного решения.

Очень важно также, от кого исходит то или иное решение. Если решение само по себе хорошее, а предлагающий его человек или орган непопулярен, то оно может не сработать. С другой стороны, популярный человек может ввести собственный механизм, даже попирая имеющиеся нормы и установленные процедуры режима и заменяя их другими.

Имеющиеся исследования показывают, что при 30% недовольных или критически настроенных начинается дезориентация социальной системы, а при 50-60% – наступает кризис, развал. Из этого вытекает, что планку добровольного согласия при принятии и реализации решения желательно иметь на уровне 60-70%. Естественно, возникает вопрос: почему существует и часто возрастает степень недоверия к органам власти и отчуждения граждан от них? Один из очевидных ответов на этот вопрос – низкая эффективность деятельности органов государственной власти, их неумение решать и объяснять реальные проблемы, стоящие перед страной и ее гражданами. Здесь неминуемо встает проблема конфликтных взаимоотношений между государственными чиновниками и гражданами.

7. Конфликт между чиновниками и гражданами. Государство реализует свои функции через государственную службу. Обеспечивая результативность органов государственной власти, содействуя реализации законов, защищая права и законные интересы граждан и, тем самым, связывая общество и государство, государственная служба призвана отвечать за прочность и стабильность государственной жизни, реализацию на деле демократической сущности государства, поддержание жизнедеятельности и устойчивости общества в целом. Но, когда государственные чиновники подменяют служение общенациональным интересам своими корпоративными интересами, мы получаем один из самых значительных видов конфликтов в системе государственного управления – конфликт между гражданами и государственными служащими, поскольку нарушается система обратных связей между обществом и государством.

Главный источник данного вида конфликтов заключается в объективно существующем и постоянно воспроизводящемся противоречии между плюрализмом политической сферы общества и целостностью (единством, суверенностью) государственной власти. Если бы удалось грамотно контролировать его и регулировать наиболее взрывоопасные участки взаимоотношений, возможно, удалось бы сделать более привлекательным имидж власти и значительно укрепить ее.

Поиску путей урегулирования конфликтов в государственно-административной сфере всегда придавалось особое значение, поскольку государство является символом стабильности и гарантом порядка. И этот поиск всегда находился в рамках универсальных стратегий компромисса и сотрудничества . В последнее время в государственном управлении значительные усилия направлены на технологии контроля и предупреждения конфликтов, когда упор делается на превентивные меры, связанные с выявлением конфликтогенных факторов, их анализом и попытками не допустить развития конфликтной ситуации до открытого противостояния.

При анализе способов урегулирования государственно-административных конфликтов следует помнить, что институциональной, юридической процедуре отводится решающее значение. Так, конфликты между ветвями власти должны всегда разрешаться легитимными, конституционными средствами. Ведь именно конституция описывает с достаточной полнотой компетенцию каждой из властей и тем самым представляет собой базу для разделения их функций. Что касается техники предупреждения и разрешения конфликтов между властями, то она включает систематические переговоры между главами и представителями соответствующих органов и ведомств (Президентом и парламентом, министрами и депутатами и т.д.), обмен документами, работу согласительных комиссий и т.п.

Разрешение нормативно-юридических конфликтов компетенционного характера происходит путем согласования правовых актов. Согласование правовых актов возможно в различных формах, основными из которых являются отмена одного или обоих конкурирующих актов, признание акта недействительным, внесение в него поправок или дополнений, издание нового акта.

В урегулировании внутриорганизационных конфликтов в государственных учреждениях преобладающим должен быть метод рационализации.

Помимо общих принципов и методик разрешения социальных конфликтов должны существовать структуры, обеспечивающие государственное управление ими.

Особую роль при урегулировании конфликтов в сфере государственного управления должен играть Конституционный Суд. Его можно отнести к числу тех механизмов «сдержек и противовесов», которые поддерживают баланс трех ветвей власти и играют важную роль в сохранении и укреплении принципов демократического правового государства. Он выполняет важную предупредительную, сдерживающую функцию в разрешении государственно-правовых конфликтов.

В целом, конфликты в государственно-административной сфере играют чрезвычайно важную роль. Они сигнализируют власти и обществу о существующих противоречиях, требующих своего разрешения, о несовпадении позиций граждан, о существующих разногласиях; заставляют власти пересматривать свои цели, решения, курс в целом; стимулируют действия, способные поставить ситуацию под контроль, преодолеть определенное возбуждение и трудности в управленческом процессе. Они также способствуют поиску новых средств и сил, обновляющих саму государственно-административную систему, «выбраковывая» старое и отжившее и, тем самым, обеспечивая механизм ее развития и адаптации к новым, изменившимся условиям.

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ УРЕГУЛИРОВАНИЯ КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ

О.В. КАЗАЧЕНКОВА

В настоящее время разработка правовых методов и средств противодействия коррупции составляет одну из наиболее актуальных и важных задач развития современного государства и общества, поскольку коррупция является серьезнейшей проблемой нашей страны, однозначно представляет колоссальную социальную угрозу и выступает одним из наиболее серьезных условий, препятствующих результативному и эффективному развитию государства.
Коррупцию, представляющую собой сложный социальный феномен, порожденный обществом, как правило, отождествляют со взяточничеством в системе государственной и муниципальной службы, рассматривая в большинстве случаев как форму злоупотребления служебным положением в групповых или собственных интересах. Не вызывает сомнения, что коррумпированные государственные и муниципальные служащие осуществляют свои обязанности неэффективно, предвзято и необъективно. Как указывает В.В. Уланов, "рост коррупции в органах государственной власти и управления обусловлен прежде всего отсутствием четкого законодательного регулирования многих вопросов государственной службы, действенного контроля над источниками доходов государственных служащих" .
В этой связи настоятельной необходимостью становятся формирование и претворение в практику государственного и муниципального управления единой политики в сфере предупреждения и противодействия коррупции, мобилизация усилий органов государственной власти, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и граждан по минимизации ее последствий, совершенствование законодательства о государственной и муниципальной службе в целях установления обязательной профилактики недопустимости использования служащими должностного положения в частных или групповых интересах.
Как отмечает А.В. Куракин, "мероприятия по формированию административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции должны быть увязаны с мероприятиями по совершенствованию законодательства о государственной службе" , и с его мнением по данному вопросу необходимо согласиться, поскольку механизм профилактики и предупреждения коррупции даст возможность осуществить поэтапную ликвидацию из практики работы органов государственной власти и органов местного самоуправления условий и ситуаций, ее порождающих и в значительной степени снижающих эффективность деятельности государственных и муниципальных органов.
Одним из способов предупреждения коррупционных проявлений в системе государственной и муниципальной службы, призванным реализовывать принцип публичности и открытости деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, выступает институт конфликта интересов. В России концепция конфликта интересов только начинает складываться, поскольку до недавнего времени такого понятия государственная и муниципальная служба не знала.
Как указывает С.Е. Чаннов, "понятие "конфликт интересов" в российском законодательстве появилось впервые применительно к законодательству о предпринимательской деятельности" . Однако применительно к службе этот термин первоначально был введен и раскрыт в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и нашел дальнейшее отражение в Федеральном законе от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" , дополненном статьей об урегулировании конфликта интересов на муниципальной службе, а также в Федеральных законах от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" , N 274-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" и N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" .
Распространение института конфликта интересов на сферу государственного и муниципального управления было вызвано вытекающими из Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции международными обязательствами Российской Федерации, а также необходимостью предотвращения влияния на государственных и муниципальных служащих частных интересов, которые могут оказать воздействие на беспристрастное и объективное исполнение ими своих служебных обязанностей.
Под конфликтом интересов на государственной или муниципальной службе понимается ситуация, при которой прямая или косвенная личная заинтересованность государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью такого служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда последним.
Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе выступает как конфликт между реальным и должным, между законными интересами общества, государства, публичным долгом и личным интересом служащего, между ролями служащего как должностного лица и человека с устоявшейся системой социальных ценностей и взглядов, между правильным и неправильным социальным поведением с точки зрения морали, служебной этики и профессионального долга и всегда проходит через личность государственного и муниципального служащего.
Возникновение конфликта интересов неизбежно в силу специфики государственного и муниципального управления и обусловлено прежде всего ненадлежащей реализацией конституционных принципов защиты и охраны прав и свобод человека и гражданина, нарушением принципов гражданской и муниципальной службы, отклоняющимися от нормы действиями и поведением государственного и муниципального служащего, последствиями которых выступают необъективное исполнение такими служащими должностных (служебных) обязанностей, противоречие между личной заинтересованностью и законными интересами граждан, организаций, общества, государства, причинение вреда этим законным интересам.
Бесспорно, появление института конфликта интересов на государственной и муниципальной службе внесло определенный позитивный вклад в борьбу с коррупцией. Реально действующий механизм урегулирования такого конфликта позволит определить слабые звенья в системе государственного и муниципального управления, даст возможность выявить конфликтный потенциал, степень вероятности перехода количественной и качественной совокупности имеющихся противоречий непосредственно в конфликт, поможет установить наличие противоречий между личными интересами государственного или муниципального служащего и публичными интересами, сформулировать превентивные меры по предупреждению такого конфликта.
В целях эффективного урегулирования конфликта интересов необходимо на начальном этапе выявить причины его возникновения и способствующие этому условия, определить динамику его развития, по возможности снизить уровень конфликтного противостояния, взять под контроль его протекание, определить необходимые формы и способы его урегулирования, методы и критерии оценки эффективности его разрешения.
Однако на современном этапе урегулирование конфликта интересов и с теоретической, и с практической точки зрения достаточно проблематично. Конфликт интересов имеет много белых пятен, его юридическое определение неоднозначно, до сих пор не определены способствующие его возникновению причины и условия, отсутствует перечень типовых конфликтных ситуаций, законодательно установленный механизм предотвращения и урегулирования конфликта определен в самых общих чертах, что не позволяет применять его напрямую, без дополнительного урегулирования подзаконными актами, не выработан механизм ограничения либо отказа от личных интересов, способных привести к конфликту интересов, путем отказа от получения доходов, выгоды, подарков, презентов, передачи акций, ценных бумаг, долей участия в уставных капиталах организаций в доверительное управление в установленном порядке, отсутствуют критерии оценки эффективности разрешения конфликта в целях исключения его повторения, не налажена система обучения государственных и муниципальных служащих поведению в условиях конфликта интересов, субъектный состав участников конфликта ограничивается только государственными и муниципальными служащими, в то время как лица, замещающие государственные и муниципальные должности и имеющие наибольшую подверженность вовлечению в конфликтную ситуацию, из сферы регулирования конфликта выпадают.
Предложенные Федеральным законом "О противодействии коррупции" способы урегулирования конфликта интересов не способствуют полноценной профилактике и предупреждению конфликта интересов на государственной и муниципальной службе.
Первый способ заключается в изменении должностного либо служебного положения являющегося стороной конфликта интересов государственного или муниципального служащего, вплоть до их отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей. Трудность применения указанного способа заключается в том, что понятие "изменение должностного или служебного положения государственного или муниципального служащего" в действующем законодательстве отсутствует. С учетом этого полагаем, что под изменением должностного (служебного) положения служащего надлежит понимать перевод на иную должность государственной либо муниципальной службы или увольнение таких служащих с гражданской (муниципальной) службы. Однако такой перевод может быть осуществлен только с письменного согласия государственного или муниципального служащего, а не посредством исключительного волеизъявления представителя нанимателя, а законодательство о государственной и муниципальной службе, а также Трудовой кодекс Российской Федерации не предусматривают такого основания для расторжения служебного контракта, как участие в конфликте интересов.
При этом необходимо отметить, что перевод или увольнение служащего носят постоянный характер. Между тем изначально предложенная ст. 19 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", а затем нашедшая отражение в ст. 14.1 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации", ст. 11 Федерального закона "О противодействии коррупции" возможность отстранения государственного или муниципального служащего от исполнения должностных обязанностей (отстранения от замещаемой должности) носит четко выраженный временный характер, поскольку распространяет свое действие только на период решения вопроса о наличии либо отсутствии ситуации конфликта интересов.
Следующий способ предотвращения и урегулирования конфликта интересов заключается в добровольном отказе государственного или муниципального служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения такого конфликта. Однако понятие выгоды в Федеральных законах "О государственной гражданской службе Российской Федерации", "О муниципальной службе в Российской Федерации", "О противодействии коррупции" так и не было не раскрыто. Полагаем, что под выгодой можно понимать получение государственным или муниципальным служащим льгот или преференций, связанных с использованием своего служебного статуса, а также любых других преимуществ, вытекающих из их неслужебной деятельности (например, из управления некоммерческой организацией, владения имуществом, ценными бумагами). Также отсутствует ясность в вопросах реализации процедуры отказа государственного или муниципального служащего от уже полученной или только планирующейся к получению выгоды, статуса такого отказа, последствий его нарушения, возможности урегулирования механизма отказа от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов, подзаконными актами.
Еще одна возможность урегулирования конфликта интересов заключается в отводе или самоотводе государственного или муниципального служащего. В то же время законодательством о государственной и муниципальной службе такие действия при возникновении конфликта интересов не предусмотрены, скорее, это процессуальная необходимость, возникающая, например, при осуществлении судьей, прокурором, судебным приставом-исполнителем своих полномочий. Однако из перечисленных субъектов судьи вообще не относятся к государственным или муниципальным служащим, а работники прокуратуры или службы судебных приставов подлежат отводу только в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством.
Очевидно, что в настоящий период законодательно установленных возможностей для осуществления эффективного предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе недостаточно. Поэтому дополнительными способами и средствами урегулирования конфликта интересов могут являться:
- временное делегирование должностными лицами органов государственной власти и органов местного самоуправления соответствующих полномочий государственного или муниципального служащего, в отношении которого осуществляются мероприятия по урегулированию конфликта интересов, другому служащему;
- постоянное либо временное освобождение государственного или муниципального служащего от выполнения функций, в результате исполнения которых возник или может возникнуть конфликт интересов (например, изменение должностного регламента, отстранение от участия в рабочих группах, комиссиях, иных коллегиальных органах, выполнения функций представителя Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в акционерных обществах);
- ограничение на время урегулирования конфликтной ситуации допуска государственного или муниципального служащего к соответствующим сведениям, в случае, если исполнение должностных (служебных) обязанностей связано с использованием таких сведений;
- дополнительное изучение действий и решений государственного или муниципального служащего, усиление контроля за исполнением такими служащими должностных обязанностей в ситуации конфликта интересов;
- увольнение государственного или муниципального служащего по собственному желанию с государственной или муниципальной службы в целях сохранения своих личных интересов либо отказ от выполнения иной оплачиваемой работы в целях сохранения должности государственной или муниципальной службы.
Конфликт интересов, как правило, приводит к негативным последствиям, выражающимся в нарушении конституционно гарантированных прав граждан, причинении вреда законным интересам граждан, организаций, общества, муниципальных образований, субъектов Российской Федерации, Российской Федерации, нанесении ущерба авторитету государства, государственной и муниципальной службы, престижу и имиджу государственных органов и органов местного самоуправления.
В целях недопущения негативных последствий крайне важно выявить конфликт интересов на ранних стадиях его возникновения и развития. Выявление конфликта интересов может производиться путем анализа заявлений служащего об обращении в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений, рассмотрения сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых государственным и муниципальным служащим, уведомлений о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, служебных записок, обращений граждан и организаций, в том числе в электронном виде, публикаций в средствах массовой информации.
Мерами предотвращения конфликта интересов, в том числе превентивными, могут выступать совершенствование системы и структуры, организации деятельности органов государственной власти и местного самоуправления; исключение дублирования, конкретизация и оптимизация полномочий государственных и муниципальных органов и служащих; совершенствование порядка использования государственных и муниципальных ресурсов, размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд; установление для лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, аналогичных определенным для государственных и муниципальных служащих обязанностей, ограничений и запретов; разработка правового и организационного механизма передачи государственным или муниципальным служащим в доверительное управление ценных бумаг, акций (долей участия в уставных капиталах организаций); продолжение практики предоставления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера всеми служащими, а не только включенными в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации; повышение уровня денежного содержания государственных и муниципальных служащих, мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей; обеспечение правовой и социальной защищенности служащих; законодательное закрепление перечня ситуаций, при возникновении которых государственный или муниципальный служащий обязан письменно уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения; урегулирование конфликтов интересов независимыми от органа государственной власти и органа местного самоуправления комиссиями.
Федеральный закон "О противодействии коррупции" предусматривает обязанность представителя нанимателя принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, как только ему стало известно о наличии конфликтной ситуации.
В случае ее наступления орган государственной власти либо орган местного самоуправления совместно с государственным или муниципальным служащим должны найти индивидуальные способы и средства разрешения конфликта интересов. Несмотря на то что формы и методы его урегулирования нельзя вместить в какие-то общие схемы, необходимо добиваться конструктивного разрешения такого конфликта.
Выбор надлежащего способа и метода урегулирования конфликта в каждом случае надо дифференцировать в зависимости от его типа, характера и степени обострения, вида службы, направлений деятельности, полномочий и функций государственного органа либо органа местного самоуправления, служебного положения и должностных обязанностей государственного и муниципального служащего, с учетом последующей оценки эффективности его урегулирования в целях исключения ситуации, которая может спровоцировать его повторение.
В целях недопущения возможности возникновения конфликта интересов Федеральный закон "О противодействии коррупции" установил прямую обязанность государственных и муниципальных служащих подавать своему непосредственному руководителю письменное уведомление о возникшем конфликте или о возможности его возникновения, как только соответствующему служащему станет известно об этом. В условиях отсутствия законодательно закрепленного перечня типовых конфликтных ситуаций первоначальная субъективная оценка потенциально конфликтных действий и решений возложена непосредственно на государственного или муниципального служащего - субъекта конфликта интересов. При таких обстоятельствах существует большая вероятность невозможности реальной оценки сложившейся конфликтной ситуации, а также полноценного и своевременного исполнения государственным или муниципальным служащим возложенных на него обязанностей по уведомлению руководителя о конфликте интересов.
Следует отметить, что имеющийся в настоящее время механизм разрешения конфликта интересов в системе государственной и муниципальной службы ориентирован в большей степени на предупреждение корыстного элемента поведения служащего. Как отмечали А.Н. Дементьев и С.В. Качушкин, "процедура рассмотрения вопроса о конфликте интересов и полномочия представителя нанимателя свидетельствуют о том, что федеральный законодатель исходил из презумпции виновности государственного гражданского служащего, которая может быть устранена только через принятие решения комиссией об отсутствии личной заинтересованности государственного гражданского служащего в конкретной деятельности, не связанной с исполнением его должностных обязанностей" .
Для урегулирования конфликта интересов в органе государственной власти или органе местного самоуправления образуются комиссии по урегулированию конфликта интересов. Между тем порядок формирования и состав такой комиссии позволяют предположить возможность существования определенной зависимости принимаемого такой комиссией решения о наличии либо отсутствии личной заинтересованности гражданского или муниципального служащего, которая приводит или может привести к конфликту интересов, от решения представителя нанимателя в отношении служащего. При этом особую опасность создает ситуация, в которой представитель нанимателя на основании своего субъективного мнения может посчитать конфликт интересов не имеющим места или незначительным, позволив при таких обстоятельствах государственному или муниципальному служащему продолжать осуществление служебных обязанностей, либо решить вопрос о применении (неприменении) к нему мер дисциплинарного и иного воздействия в состоянии конфликта интересов, опираясь на личное усмотрение и отношение к служащему. Расплывчатость нормативных положений и отсутствие четкого регулирования в ситуации конфликта интересов может повлечь как нарушение прав государственного и муниципального служащего на объективное рассмотрение случаев конфликта, так и нарушение государственных, муниципальных и общественных интересов.

Наша компания оказывает помощь по написанию курсовых и дипломных работ, а также магистерских диссертаций по предмету Административное право, предлагаем вам воспользоваться нашими услугами. На все работы дается гарантия.