Тенденции и эффективность оценки регулирующего воздействия. Что такое оценка регулирующего воздействия

14.06.2019

Стенограмма выступления А.Р.Белоусова о развитии института ОРВ на заседании Правительства РФ 13 июля 2012 года :

Уважаемый Дмитрий Анатольевич, уважаемые члены Правительства! Оценка регулирующего воздействия для нашей страны – это сравнительно новый, но уже достаточно динамично развивающийся институт. Сразу хотел бы сказать: главная задача ОРВ – это не только и, может быть, даже не столько адаптация нормативных актов к условиям ведения бизнеса, как многие думают. Главная задача – это прежде всего повышение качества принимаемых регуляторных решений, прежде всего в системе исполнительной власти, с учётом интересов и мотиваций тех, на кого эти решения направлены, то есть это население, различные социальные группы, предпринимательское сообщество, другие субфедеральные уровни власти. То есть задача оценки регулирующего воздействия – это искать баланс интересов, оценивать эффективность регуляторного воздействия с позиций такого баланса и предлагать различные варианты решений.

Что представляет собой оценка регулирующего воздействия в самых общих чертах? ОРВ – это набор регламентированных процедур, позволяющий в первую очередь оценить возможные последствия принятия регуляторных решений. Кроме того, ОРВ позволяет рассмотреть максимально широкий спектр возможных решений проблемы и выбрать наиболее эффективный из них, а также оценить возможные затраты и выгоды как со стороны бизнеса, так и бюджетов всех уровней и населения. Важным элементом процедуры ОРВ является проведение публичных консультаций. Введение данного института позволило вынести процесс проектирования решения за пределы ведомственных кабинетов, создать эффективную площадку для обсуждений проектов нормативных актов. Эта практика сегодня крайне востребована, прежде всего предпринимательским сообществом. Хотел бы повторить: тезис о том, что институт ОРВ действует в интересах только предпринимателей, справедлив, но не вполне. Процедуры ОРВ устроены таким образом, что в ходе проведения оценки анализируются выгоды и издержки и иных адресатов регулирования, проводится комплексная оценка экономических и социальных последствий. Главным бенефициаром, если можно так выразиться, института ОРВ являются, по сути, сами разработчики нормативных актов, поскольку процедура оценки позволяет им вырабатывать наиболее эффективные и современные решения. Хотел бы также отметить, что институт ОРВ не является российским изобретением: оценка регулирующего воздействия была введена в практику западноевропейских стран с 70-х годов ХХ века.

Именно с целью определения эффектов предполагается регулирование до того, как будет принято такое решение. В России в последние годы процедура ОРВ стала неотъемлемым этапом процесса подготовки и принятия нормативно-правовых актов, причём вначале ОРВ была создана как барьер на пути появления неоправданных расходных обязательств Российской Федерации, хотя так он тогда не назывался. Этим, как известно, занимается Минфин.

С середины 2010 года начался новый, второй этап внедрения института ОРВ, на этот раз как преграды для создания неоправданных административных ограничений, барьеров для предпринимательской деятельности в сферах осуществления контроля и надзора, лицензирования, оценки соответствия, установления требований к продукции и связанных с ним процессов.

За два года, как сказал Дмитрий Анатольевич, из 1100 проектов нормативно-правовых актов в перечисленных областях по 387 (более трети) были даны отрицательные заключения, то есть эти нормативно-правовые акты реально в явном или скрытом виде содержали в себе новые административные барьеры и тем самым вели к ухудшению предпринимательского климата. Подавляющее большинство проектов актов, получивших отрицательные оценки, были впоследствии доработаны либо работа по ним была приостановлена. В течение 2011 года стремительно росло число проектов нормативных актов, направляемых в Минэкономразвития России на оценку регулирующего воздействия. Если в начале 2011 года на оценку ежемесячно направлялось 20–30 документов, то к концу года эта цифра достигла 120 и сейчас держится на уровне 110–130 проектов актов в месяц. Мы считаем, что результат оценки не служит абсолютным препятствием для принятия нормативного акта, но необходимо навести порядок в данном вопросе, и принцип информирования лиц, принимающих окончательное решение обо всех возможных последствиях введения нового регулирования, должен быть, безусловно, соблюдён, так же как и принцип информирования общества о таких последствиях.

Сейчас, по сути, начинается третий этап развития ОРВ, его цели и задачи были сформулированы в 601-м указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». Новый подход включает четыре основных момента. Первый – это прежде всего переход к проведению оценки регулирующего воздействия непосредственно самими ведомствами, это так называемые ОРВ на ранней стадии, второй – это расширение предметной области оценки на налоговое и таможенное законодательство, третий – это распространение процедуры ОРВ на законопроекты, подготовленные ко второму чтению, и четвёртый – это продвижение института ОРВ на уровень субъектов Российской Федерации.

Позвольте кратко охарактеризовать каждое из этих направлений. По первому направлению — ключевое направление работы за всё время существования института ОРВ в России – это последовательный переход к проведению оценки самими ведомствами. Основным аргументом такого перехода является то, что только само ведомство (регулятор) является наиболее компетентным экспертом в определённой области и способно надлежащим образом провести оценку и предложить наилучшее решение. Наша работа по оценке проектов на стадии уже готового документа – это только фильтр для задержки наихудших решений. Требуется кардинальное преобразование сложившейся процедуры, когда подготовка каждого нормативного акта будет основана на анализе существующих альтернатив и осознанном выборе наилучших из них. Это современный общепринятый подход к нормотворчеству. Безусловно, эта часть процесса подготовки нормативно-правового акта должна быть максимально прозрачной и максимально публичной.

Первый шаг в этом направлении уже сделан: 2 мая 2012 года принято постановление Правительства Российской Федерации, в соответствии с которым разработчики нормативных актов, устанавливающих целый ряд обязательных требований, должны перейти к самостоятельному проведению процедур ОРВ начиная с 1 октября текущего года. И чуть позже я скажу о методическом обеспечении этой работы.

По второму направлению – оптимизации предметной области. По собственному опыту мы знаем, что основное негативное воздействие несёт малая часть правовых норм. Важной задачей в этой связи является отбор сфер и нормативных актов, оказывающих наибольшее регулирующее воздействие. Мы стремимся сосредоточить наши ресурсы именно на таких сферах. В этой связи нами было инициировано принятие постановления Правительства об исключении административных регламентов из сферы оценки как актов, в которых не должно содержаться дополнительного регулирования и оценка которых проходит в рамках других видов экспертизы. При этом в предметную область оценки должны войти проекты нормативно-правовых актов в области налогового контроля и таможенного администрирования. Необходимый проект постановления Правительства же подготовлен и проходит согласование.

По третьему направлению – распространению процедур ОРВ на законопроекты, подготовленные ко второму чтению, – хотел бы отметить, что этот вид ОРВ является наиболее чувствительным для предпринимательского сообщества. Предприниматели выступают за проведение ОРВ таких законопроектов, поскольку ко второму чтению они зачастую существенно изменяются, и в них включаются недостаточно обоснованные требования и ограничения.

Для решения этого вопроса необходимо найти подход к гармонизации регламентных процедур Государственной Думы и Правительства, поскольку, безусловно, конституционный принцип разграничения властей остаётся незыблемым. Мы решили искать решение в рамках этого принципа, мы решили проводить эту работу в рамках совместной рабочей группы представителей Государственной Думы и Правительства, а об итогах мы доложим Правительству в конце текущего года. При этом в отношении правительственных законопроектов и поправок к ним ко второму чтению, которые готовятся Правительством, мы готовы ввести процедуру ОРВ в самое ближайшее время, здесь, как говорится, всё находится в руках самого Правительства.

По четвёртому направлению – о развитии ОРВ в регионах. Перспективность данного направления связана не только с ожидаемым повышением качества регионального нормотворчества, но и с улучшением в рамках инвестиционного климата и деловой среды. Некоторые субъекты Российской Федерации по собственной инициативе уже проводят ОРВ региональных проектов. В пилотном режиме ОРВ внедрили Вологодская область, Ульяновская область, Республика Башкортостан и ряд других. Такую практику мы приветствуем и поддерживаем, уже разработаны методические рекомендации по проведению региональной ОРВ. Кроме того, до конца года мы планируем разработать проект типового интернет-портала для организации публичной консультации в субъектах Российской Федерации в соответствии с принятыми на федеральном уровне стандартами. Всё это позволит подготовить регионы к введению с 2014 года обязательной для них процедуры ОРВ.

И совсем коротко остановлюсь на наших совсем близких планах. Нами, как я уже сказал, подготовлен и проходит согласительные процедуры проект правительственного постановления, в соответствии с которым с 2013 года намечен переход к проведению ОРВ на ранней стадии непосредственными разработчиками нормативных актов. Такой подход предполагает несколько этапов. Первый этап – это принятие ведомством решения о необходимости разработки нового регулирования в определённой области и обсуждение этой инициативы с профессиональным сообществом на специальном интернет-сайте. Для таких обсуждений уже подготовлен к запуску и работает в пилотном режиме единый портал для размещения проектов актов федеральных органов исполнительной власти – regulation.gov.ru. Разработчики нормативных актов смогут начать размещение проектов нормативно-правовых актов уже с начала IV квартала текущего года. Второй этап – это разработка самого текста проекта нормативно-правового акта с учётом высказанных на первом этапе позиций и его публичное обсуждение на едином портале. Третий этап – это подготовка сводного отчёта о проведении ведомством необходимых для оценки процедур и подготовка заключения об оценке регулирующего воздействия.

Наш подход нацелен на создание у ведомств стимула к выработке наилучших решений. Инструментом при этом является применение понятных технологий разработки нормативных актов, которые позволяют разработчику сфокусировать своё внимание на главном, на существе проблемы, её реальных масштабах, альтернативных вариантах решения. Одновременно должно произойти значительно усиление экономической составляющей процедур оценки, включая анализ качественных и количественных эффектов. Подготовленный нами проект постановления Правительства в настоящее время проходит согласительные процедуры, в ходе которых ведомствами был высказан ряд замечаний. Замечания, как мы считаем, достаточно технические, принципиально не противоречащие духу проекта постановления, и мы считаем, что большинство из них могут быть учтены.

На прошлой неделе мы провели совместное заседание консультативного совета по ОРВ при Минэкономразвития России и экспертов «Открытого Правительства». В ходе состоявшегося обсуждения наши подходы к проведению ОРВ на ранней стадии были в целом поддержаны участниками заседания. Предложил бы концептуально одобрить представленные сегодня подходы к развитию института оценки регулирующего воздействия и зафиксировать это в итоговом решении. Прошу поддержать.

Оценка регулирующего воздействия (ОРВ) является одним из новейших инструментов оптимизации государственного управления, задействованных на федеральном уровне власти России.

История развития ОРВ за рубежом

Согласно определению, которое дает одно из Руководств по ОРВ (ОЭСР: Дублин, 2004), оценка регулирующего воздействия или анализ регуляторного воздействия (влияния), ОРВ/АРВ (англ. Impact Assessment, Regulatory Impact Assessment, Regulatory Impact Analysis, RIA) представляет собой «…процесс определения проблем и целей регулирования, выбора альтернатив достижения этих целей, с целью исключения излишнего и необдуманного регулирования, и, с использованием научных и поддающихся последующей проверке техник, применяемых на всей имеющейся доступной информации, а также с учетом различных мнений, полученных в ходе консультаций, анализа издержек и выгод выбранных альтернатив…». Другими словами, под ОРВ понимается механизм систематического выявления основных проблем и целей предлагаемых норм регулирования, идентификации и оценки основных альтернатив достижения целей для принятия управленческих решений.

Индустрия оценки программ и политик, частью которой является ОРВ, имеет почти полувековую историю, и её развитие происходило волнообразно. Важной предпосылкой возникновения ОРВ можно считать период 60-х гг. XX века, когда на фоне интеграции оценивания в государственный сектор стали применяться прогнозные подходы, связанные с социальным проектированием реформ (хотя фокус исследований был в большей степени направлен на оценку результатов масштабных госпрограмм). «Вторая волна» (после 1973 г.) принесла – на фоне нефтяного шока и бюджетного дефицита – признание оценке как профессии и сформировало походы, связанные с ex-ante оцениванием и финансово-экономическими обоснованиями программно-целевых бюджетных проектировок (фокус на затраты).

На рубеже 70-80 гг. для ОРВ открылось «окно возможностей», когда «слились» потоки реформ государственного управления (т.н. New Public Management), приход к власти в крупнейших странах Запада (США, Великобритания, Германия) сторонников неолиберализма и дерегулирования, значительного продвижения в исследовательских методиках – и все это на фоне известного «привыкания» государственных служащих к процедурам и подходам оценивания.

По мнению сторонников дерегулирования, «невидимые» издержки, вызываемые регулированием у бизнеса или у граждан, зачастую оказывались выше «видимых» затрат государственного бюджета. Со временем, произошло изменение «интереса эпохи»: за истекшие четверть века: от идеи «меньшего регулирования» - к идее «лучшего регулирования», и от анализа издержек малого и среднего бизнеса – к комплексному анализу издержек и выгод в экономическом, экологическом и социальном аспектах.

Структура оценки регулирующего воздействия

Важно отметить, что не существует заданных параметров оценки регулирующего воздействия. Все зависит от того, каковы приоритеты лиц, принимающих решения. В некоторых странах акцент делается на оценку воздействия на бизнес, в других – на качество окружающей среды. В одних странах методическим ядром ОРВ является оценка выгод-издержек, в других – качественная оценка предполагаемого воздействия. Однако, в любом случае, основная роль ОРВ - принятие взвешенного, обдуманного решения на государственном уровне и отсев неэффективных решений на этапе принятия того или иного нормативно-правового акта.

Обобщая представление о практике проведения ОРВ в различных странах, процедуру проведения ОРВ можно разделить на семь ключевых этапов:

Формулировка и описание проблемы
Постановка целей оценки
Описание возможных вариантов достижения поставленной цели
Анализ представленных альтернатив
Консультации
Выводы и результаты, представление рекомендуемого варианта
Реализация выбранной альтернативы, последующий мониторинг.

Несмотря на то, что ОРВ преимущественно проводится на стадии проектирования и прогнозирования (предварительное оценивание), в ряде стран ОРВ будет считаться полноценной, если будет применяться и после принятия НПА (сопровождающий мониторинг, итоговая оценка).

ОРВ, как и любая оценка воздействия (impact assessment), предполагает использование своего набора методов сбора и анализа данных, и, прежде всего, методов выбора гипотетической альтернативной ситуации. Основными аналитическими методами, используемыми при проведении ОРВ, являются анализ издержек и выгод (cost-benefit analysis) и анализ издержки-эффективность (cost-effectiveness analysis). Оба метода используются при рассмотрении вынесенных на обсуждение альтернатив регулирования (4 этап процедуры ОРВ). Используются также и другие методы, например, многофакторный анализ (multi criteria analysis). При этом степень детальности анализа зависит от серьезности проблемы, доступности необходимой информации, ожидаемого чистого влияния и затрат на проведение анализа.

Современные тенденции ОРВ

Рассматривая ОРВ в контексте развития реформ государственного регулирования в разных странах, можно выделить ряд современных тенденций:

ОРВ считается необходимым условием существования регуляторной политики в государстве (т.н. "умное или качественное" регулирование), являясь общепринятым инструментом в развитых странах;
ОРВ стала носить постоянный, а не эпизодический характер - с планами-графиками, целями и механизмами оценки;
Отсутствие какой-либо единой модели ОРВ в различных странах. Внедрение ОРВ происходило с учетом политической, конституционной и административной среды, а также социальных, культурных и правовых особенностей той или иной страны;
ОРВ развивается вширь, охватывая все больше и больше сфер использования. Широта использования ОРВ отличается от страны к стране. Например, есть страны (Австралия, Япония, Н. Зеландия, Норвегия, Великобритания, США), где есть похожие системы анализа воздействия, включающие контроль качества, экономическую эффективность и влияние на конкуренцию и открытость рынка;
Тенденция в сторону бОльшей открытости и прозрачности в рамках проведения ОРВ (в т.ч. значительное внимание при проведении ОРВ уделяется публичным слушаниям и общественным консультациям при выработке решения).
Акцент на передачу знаний по ОРВ, путем проведения обучения госслужащих, культивирования среди них технических навыков и культурного восприятия использования ОРВ в качестве средств политики.

В октябре 2010 г. Европейкая комиссия опубликовала меморандум (COM #543final, 08.10.2010) об т.н. "умном регулировании" (smart regulation). Эта новая концепция регулирования Европейского Союза пришла на смену идеологии качественного регулирования (better regulation), имевшей свои корни в неолиберальной политике дерегулирования 80-90-х гг. XX века. Таким образом, вследствие мирового финансового кризиса, официально признано, что государственное регулирование в экономике не плохо, и не хорошо само по себе, а может проводиться лучше («умнее») или хуже (не эффективно). ОРВ является одним из важных элементов "умного регулирования".

Развитие направления «Оценка регулирующего воздействия» в Высшей Школе экономики

Большую роль в развитии и становлении ОРВ на практике играет и научное сообщество. Научное сообщество в данном случае является аккумулятором знаний по оцениванию. Регулярные консультации представителей регулирующих органов, ответственных за принятие и проведение политики с научным сообществом, позволяет им получать новые знания об методологических стандартах оценивания и объективный взгляд на решаемую проблему.

В Высшей Школе экономики внимание развитию данного направления уделялось еще с 2003 года – создавались интернет-проекты (Политанализ.Ру), выделялись гранты Научного Фонда (индивидуальные, гранты на академическую мобильность в филиалы и за рубеж, гранты «Учитель-Ученики»), разрабатывались и внедрялись в ткань учебных планов разных факультетов «оценочные» дисциплины, постоянно росло количество курсовых, дипломных и диссертационных работ по релевантной тематике, организовывались тренинги и вебинары для государственных служащих в российских регионах и в странах СНГ и т.д.

Создание в августе 2010 г. Центра ОРВ Института государственного и муниципального управления, ориентированного на экспертно-аналитическое сопровождение государственных органов, знаменует еще шаг по формированию в Высшей Школе экономики общероссийского центра компетенции по оценке регулирующего воздействия и управления регуляторными рисками.

Процедура оценки регулирующего воздействия - особый анализ целей и проблем государственного (территориального) управления. В ее рамках осуществляется поиск альтернативных вариантов реализации поставленных задач, определение выгод и издержек субъектов коммерческой и другой деятельности, потребителей, которые подвергаются административному влиянию. Это позволяет разрабатывать наиболее эффективные программы управления. Далее рассмотрим подробнее методы оценки регулирующего воздействия.

Общие сведения

Оценка регулирующего воздействия выполняется для повышения Для реализации этой задачи используется детальный формализованный анализ последствий влияния на различные социальные группы и общество в целом. Сегодня отсутствуют единые методы оценки регулирующего воздействия. В ряде стран такой анализ закрепляется законодательно. Например, в конституции Швейцарии, Франции содержатся соответствующие положения. При этом методика оценки регулирующего воздействия различается в зависимости от политического устройства государства. Немаловажное значение при выборе того или иного пути имеют и те области, на которые непосредственно направлен данный анализ. В этой связи различается и порядок проведения оценки регулирующего воздействия.

Классификация

Виды оценки регулирующего воздействия различаются в зависимости от условий ее введения в стране. Так, в Чехии, Южной Корее, например, жесткая ОРВ не предусмотрена. Но при этом декларируются общие критерии, при которых анализ вводится при доказанности его целесообразности. Другие виды оценки регулирующего воздействия связаны непосредственно с принятием нормативных актов. В частности, в Канаде и США, например, ОРВ выполняется при издании положения, предусматривающего расходы из бюджета. В Нидерландах и Великобритании оценка регулирующего воздействия выполняется при принятии соответствующего управленческого нормативного акта.

Основные этапы

Руководствуясь методическими материалами Департамента РВ Австралии, который представляет компетентный орган, оценка регулирующего воздействия включает в себя следующие стадии:

Законодательная база

Специфика влияния

От качества государственного экономического регулирования сегодня зависит успешное социально-хозяйственное развитие страны. Органы госуправления должны использовать систематизированный подход, который позволил бы обеспечить максимальную эффективность нормотворческого процесса. Неграмотное некачественное регулирование негативнейшим образом сказывается на состоянии общества. При недостаточно четком регулирующем воздействии образуются высокие издержки соблюдения принятых для граждан и бизнеса норм, усложняется процесс госуправления, усиливается неопределенность. Все это в итоге приводит к недостижению поставленных задач.

Специфика норм

Большинство правовых актов по госрегулированию, которые разрабатываются и принимаются на федеральном, субъектном и муниципальном уровнях, затрагивает интересы разных социальных слоев. В связи с этим в ходе разработки их проектов должны учитываться многие аспекты, которые связаны с вероятными последствиями их реализации на практике для той или другой категории лиц. Вместе с этим на данной стадии многие методы воздействия могут быть не видны или их достаточно сложно обнаружить на первый взгляд. Поэтому в ходе нормотворчества необходимы механизмы, посредство которых можно было бы определить непосредственно ту группу, на которую будет оказываться влияние, и его характер. В качестве одного из таких инструментов как раз и выступает оценка регулирующего воздействия.

Основные функции

Оценка регулирующего воздействия предусматривает выявление проблемы и цели влияния, идентификацию разных вариантов реализации, сравнение их и выбор наиболее оптимального. В качестве неотъемлемого элемента ОРВ выступают консультации с заинтересованными участниками процесса. Это позволяет наиболее точно определить вероятные отрицательные и положительные результаты управления. В соответствии с этим формулируется и заключение об оценке регулирующего воздействия. Следует понимать, что ОРВ не является дополнением к обычному нормотворческому процессу. Этот анализ выступает в качестве инструмента, способствующего ходу принятия решений. Несмотря на то что ОРВ требует определенных дополнительных усилий от разработчиков проектов правовых актов, в результате повышения качества эффект управления становится достаточно ощутимым.

Становление института ОРВ в РФ и прочих странах СНГ

Процедура оценки начала внедряться в государствах с В их числе и ряд стран СНГ. В каждом государстве процедура носит свое название. Например:

В РФ в на экспериментальном уровне введение ОРВ и анализа законов производилось в 2006 году в нескольких субъектах. В частности, программы внедрялись в Северной Осетии, Калмыкии, Татарстане. Также было создано несколько экспертных разработок для введения на федеральном уровне. В марте 2010-го Правительственной комиссией по административной реформе было принято решение о наделении Минэкономразвития полномочиями по разработке методов ОРВ и последующем их внедрении в практику, включая формирование нового департамента. В мае того же года было утверждено Постановление, в котором предусмотрены изменения в ряд актов Правительства РФ. Посредством его де-факто вводится институт ОРВ, а главным контролирующим органом становится Минэкономразвития. В июле 2010 года был сформирован Департамент по оценке регулирующего влияния.

Анализ выгод и издержек

Эта часть оценки регулирующего воздействия считается одной из наиболее сложных и, вместе с этим, ключевых. В общем случае предпочтительнее выполнение детального и полного анализа всех затрат и выгод для каждой конкретной из допустимых альтернатив. При практическом воплощении эксперты очень часто пытаются соблюсти баланс между важностью денежного (количественного) представления затрат и выгод и издержками непосредственно на проведение этого анализа. Традиционно оценка выполняется по отношению следующих групп, подвергающихся влиянию:

Вместе с этим категории воздействия детализируются или выделяются в отдельные подгруппы. К примеру: влияние на малый бизнес, окружающую среду и так далее. Если провести денежный анализ эффектов не представляется возможным, но при этом можно оценить физические эффекты, то может быть применен метод "издержки -продуктивность".

Социальный показатель дисконтирования

В связи с тем, что влияние регулирующего акта на состояние экономики не одномоментно, а распределяется во времени, то в процессе монетизации выгод и издержек, необходима соответствующая корректировка. Для этого применяется так называемая Определение ее значения также считается достаточно сложной задачей в ходе выполнения ОРВ.

Руководство по применению оценки регулирующего воздействия на региональном уровне МОСКВА, 2011

1. Что такое оценка регулирующего воздействия? .................................................... 3

2. ЧТО ДАЕТ ПРИМЕНЕНИЕ ОРВ?.............................................................................................. 5

3. ПРОЦЕДУРА ОЦЕНКИ РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ.................................................... 6

4. ПРИМЕНЕНИЕ ОЦЕНКИ РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

................................................................................................................................................. 11

5. ВНЕДРЕНИЕ МЕХАНИЗМА ОЦЕНКИ РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ В ПРОЦЕСС

ПРИНЯТИЯ РЕГУЛИРУЮЩИХ РЕШЕНИЙ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ ................13

С чего начать? ................................................................................................................ 13

Схемы (модели) оценки регулирующего воздействия.................................................. 14

Выбор основных участников.......................................................................................... 20

Выбор сферы регулирования........................................................................................ 20

Выбор органа, уполномоченного на проведение ОРВ.................... 21

Публичные консультации............................................................................................ ..22

Встраивание процедуры оценки регулирующего воздействия в процесс принятия

решений........................................................................................................................... 23

ПРИЛОЖЕНИЕ 1. МАТЕРИАЛЫ ПО ОРВ........24

Материалы на русском языке.................................................................................... . 24

Материалы на иностранных языках.......................................................................... . 24

ПРИЛОЖЕНИЕ 2. ПЕРЕЧЕНЬ МЕТОДИЧЕСКИХ МАТЕРИАЛОВ,

КОТОРЫЕ ГОТОВЯТСЯ МИНЭКОНОМРАЗВИТИЯ РОССИИ И БУДУТ

ДОСТУПНЫ ДЛЯ ЗАИНТЕРЕСОВАННЫХ ЛИЦ В НАЧАЛЕ 2012 ....... 27

ПРИЛОЖЕНИЕ 3. ПРИМЕРНОЕ ПОЛОЖЕНИЕ О ПРОВЕДЕНИИ ОЦЕНКИ РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ В СУБЪЕКТЕ РФ...................................28

ПРИЛОЖЕНИЕ 4. ПРИМЕРНЫЙ ПОРЯДОК ПРОВЕДЕНИЯ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЙ ОЦЕНКИ РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ НА

РАННЕЙ СТАДИИ В РЕГИОНАХ. 33

ПРИЛОЖЕНИЕ 5. ПЕРЕЧЕНЬ ПОЛНОМОЧИЙ СУБЪЕКТОВ РФ В

ОБЛАСТИ НОРМАТИВНО ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ, В ОТНОШЕНИИ КОТОРЫХ МОЖЕТ ПРОВОДИТЬСЯ ОРВ....... .................. 37

1. Что такое оценка регулирующего воздействия?

Качество государственного регулирования экономики является в современном мире

одним из важнейших факторов успешного социально-экономического развития. Органам

государственного управления на всех уровнях необходим систематизированный подход,

позволяющий обеспечить высокое качество нормотворческой деятельности. Неумелое,

некачественное регулирование дорого обходится обществу. Низкое качество

регулирования приводит к высоким издержкам соблюдения установленных норм для

бизнеса и граждан, усложняет процесс государственного управления, повышает уровень

неопределенности и, в конце концов, может приводить к недостижению поставленных

целей регулирования.

Большинство нормативных правовых актов, разрабатываемых и принимаемых как на

федеральном, так и на региональном уровне, затрагивает интересы различных слоев

общества, и в процессе их разработки нужно учитывать множество аспектов, связанных с

возможными последствиями применения регулирующего решения для той или иной

группы лиц. При этом на этапе разработки проекта нормативного правового акта многие

типы воздействия могут быть «скрыты» - или, по крайней мере, на первый взгляд их

может быть довольно трудно определить. Поэтому в процессе нормотворчества нужны

механизмы, позволяющие определить, на кого и как будет воздействовать принятое

регулирование.

Одним из инструментов, повышающих качество регулирования, является Оценка

регулирующего воздействия (ОРВ).

ОРВ предполагает определение проблемы, на которое направлено регулирование,

цели регулирования, идентификации различных вариантов, которые позволяют достигнуть поставленной цели, сравнение этих вариантов и выбор наилучшего из доступных. Неотъемлемым элементом ОРВ является проведение публичных консультаций с заинтересованными сторонами, что позволяет более точно выявить возможные положительные и отрицательные эффекты от введения регулирования.

ОРВ – не «довесок» к обычному процессу нормотворчества. Это инструмент, который

должен стать органичным элементом процесса принятия решений. Хотя проведение ОРВ и требует дополнительных усилий со стороны разработчиков проектов нормативных правовых актов, оно приносит ощутимые выгоды благодаря повышению качества регулирования.

Оценка регулирующего воздействия предполагает ответы на ряд ключевых вопросов:

1. В чем состоит проблема, на решение которой направлено регулирование?

Требуется четко обозначить суть проблемы, вовлеченные группы лиц,

масштаб проблемы;

2. Какова цель регулирования? В общем случае цель - это «решение

проблемы»;

3. На какие группы будет воздействовать вводимое регулирование? Как минимум, необходимо рассматривать воздействие на бизнес, граждан и государство.

4. Каковы возможные варианты достижения цели? Как минимум, существует два варианта: невмешательство (сохранение статус-кво) и решение, предлагаемое разработчиком. Желательно сопоставить большее число вариантов.

5. Как каждый из возможных вариантов воздействует на каждую из

выделенных групп? Каковы прямые и косвенные воздействия на экономику

и социальную сферу в целом?

6. Какой из вариантов является наилучшим? Превосходят ли выгоды от введения регулирования издержки, связанные с таким регулированием?

7. Каким образом будет достигаться соблюдение регулирующих правил?

При ответах на эти вопросы необходимо консультироваться с заинтересованными

сторонами - получить достоверную информацию «из первых рук».

В настоящее время оценка регулирующего воздействия применяется более чем в 50 странах. Оценка регулирующего воздействия начала применяться еще в 1960-х годах. В 1966 г. в Дании стала использоваться оценка экономического и административного воздействия регулирования. В США оценка издержек и выгод стала использоваться в 1970-х годах. Австралия, Великобритания, Новая Зеландия, Нидерланды стали применять эту систему с конца 19880-х. К 1996 г. уже более половины стран – членов ОЭСР, стали использовать этот инструмент. На постсоветском пространстве ОРВ активно применяется в странах Балтии, на Украине. Элементы ОРВ есть в Казахстане. В России с 2010 года этот инструмент стал систематически использоваться на федеральном уровне.

l"évaluation des politiques publiques et aux études d"impact ) представляет собой «…процесс определения проблем и целей регулирования, выбора альтернатив достижения этих целей, с целью исключения излишнего и необдуманного регулирования, и, с использованием научных и поддающихся последующей проверке техник, применяемых на всей имеющейся доступной информации, а также с учетом различных мнений, полученных в ходе консультаций, анализа издержек и выгод выбранных альтернатив…» .

Другими словами, под ОРВ понимается набор определённых средств, методик, способов, процедур, которые позволяют определённому государственному органу или чиновнику выработать адекватную политику и внедрить её. ОРВ появилась на волне административных реформ в западных странах в 80-90-х гг. и представляет собой разновидность оценки программ и политик . В свою очередь, в ОРВ встроены более локальные процедуры, такие как оценка воздействия на конкуренцию . С недавних пор дисциплины по ОРВ преподаются в ведущих западных вузах.

Роль ОРВ

Основная роль ОРВ заключается в отсеве необдуманных и нецелесообразных решений на этапе принятия того или иного нормативно-правового акта, оценке того, достигает ли регулирование поставленных целей, а также в оценке возможных последствий нового регулирования. Зачастую это осуществляется путём монетизации потенциальных издержек и выгод нового регулирования, а также оценки его сторонних эффектов.

В настоящее время ОРВ понимается как часть института «умного регулирования» (smart regulation).

Процедура проведения ОРВ

На сегодняшний день отсутствуют общепризнанные устоявшиеся универсальные методики и практики, которые бы применялись для проведения оценки регулирующего воздействия. Если в стране подобная процедура иногда законодательно закреплена на уровне конституции (например, в Швейцарии и Франции), то методика её проведения варьируется от страны к стране, и зависит от тех акцентов, на которые направлено проведение такого анализа, и от политики государства. Поэтому различаются и руководства по оценке регулирующего воздействия , принятые в различных странах.

Выделяют три группы стран :

страны, где процедура ОРВ происходит только в случае принятия нормативного акта, предусматривающего бюджетные расходы - США, Канада;
страны, где ОРВ происходит при принятии любого регулирующего акта - Нидерланды, Великобритания;
страны, где жесткая процедура проведения ОРВ не вводится, но декларируются общие принципы, при которых меры регулирующего воздействия вводятся только в случае, когда доказана их целесообразность - Южная Корея, Чехия.

Обращаясь к методическим материалам австралийского Департамента регулирующего воздействия (Office of Best Practice Regulation, OBPR) , представляющим собой ведомство, занимающимся ОРВ, основные этапы процедуры проведения ОРВ можно представить следующим образом:

Формулировка и описание проблемы
Обоснование необходимости проведения оценки
Постановка целей оценки
Описание возможных вариантов достижения поставленной цели
Анализ представленных альтернатив (в том числе с помощью анализа издержек и выгод)
Консультации
Выводы и результаты, представление рекомендуемого варианта (альтернативы), рекомендации по предпочтительной альтернативе
Реализация выбранной альтернативы и последующий мониторинг

Особенности ОРВ

Основными отличиями проведения ОРВ от широко распространённой в России практики финансово-экономического обоснования и технико-экономического обоснования нормативно-правовых актов являются:

А) анализ возможных альтернатив регулирующего воздействия, в том числе с помощью анализа издержек и выгод (п.5 процедуры)

Б) проведения публичных консультаций с группами лиц, на которых направлено регулирование, а также с прочими заинтересованными группами (п.6 процедуры).

В регулирующей практике Швеции АРВ легко совмещается с применением методов социальной антропологии и культурологии (методы расчёта внеэкономических эффектов государственных реформ). К сожалению в российской практике такие методы не используются.

Развитие ОРВ в России и других странах СНГ

Процедура оценки регулирующего воздействия постепенно внедряется в странах с переходной экономикой, в том числе - в большинстве стран СНГ (под разными названиями), например:

Украина - Анализ влияния регуляторного акта (АВРА);
Кыргызстан - Анализ регулятивного воздействия нормативных правовых актов;
Узбекистан - Система оценки воздействия актов законодательства (СОВАЗ);
Казахстан - Оценка социально-экономических последствий законов;

В России, в качестве эксперимента внедрение ОРВ и оценки законов осуществлялось с 2006 г. в нескольких регионах России (Татарстан; Калмыкия и Северная Осетия-Алания - при поддержке Всемирного банка). Было сделано также несколько экспертных разработок для федерального уровня (НИСИПП, 2005; ИЭПП, 2007).

22 марта 2010 г. Правительственная комиссия по административной реформе приняла решение о наделении Минэкономразвития России полномочиями по разработке методики ОРВ и внедрения этой процедуры в практику в ближайшее время, включая создание нового департамента.

15 мая 2010 г. Правительство России приняло Постановление № 336 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации», которым де-факто вводится процедура оценки регулирующего воздействия, а головным органом по ОРВ становится Минэкономразвития России. В июле 2010 г. в Министерстве был создан Департамент оценки регулирующего воздействия .

Впервые в России, в качестве обязательной уч. дисциплины «Оценка регулирующего воздействия» преподаётся с сентября 2010 г. на факультете права Высшей Школы экономики .

Сложности в проведении ОРВ

Анализ издержек и выгод

Ключевой и наиболее сложной частью проведения ОРВ является анализ издержек и выгод (cost-benefit analysis). В общем случае всегда предпочтительнее проведение полного и детального анализа всех издержек и выгод для каждой из возможных альтернатив регулирования. На практике же зачастую эксперты стараются найти баланс между важностью количественного (денежного) представления издержек и выгод и затратами на проведение такого анализа.

Традиционно анализ издержек и выгод проводится в отношении трёх групп воздействия:

общество
бизнес
государство

При этом группы воздействия детализируют и/или выделяют в отдельные подгруппы, например, воздействие на малый бизнес, воздействие на окружающую среду и т. д.

В случае, когда денежная оценка эффектов трудноосуществима или невозможна, но есть возможность оценить физическую оценку эффектов, может быть использован анализ «издержки-эффективность» (cost-effectiveness analysis).

Социальная ставка дисконтирования

Поскольку воздействие регулирующего акта на экономику и общество не является одномоментным, а распределено во времени, то при монетизации издержек и выгод требуется корректировка на временной фактор. Для этого используется так называемая социальная ставка дисконтирования . Определение значения социальной ставки дисконтирования также представляет собой определённую сложность при проведении ОРВ.

В Великобритании социальная ставка дисконтирования в зависимости от горизонта прогнозирования находится в интервале от 2,0 до 3,9 %. Для России исследователи определяют социальную ставку дисконтирования на уровне 7-11 % [Архипов, Емельянов, 2006]

Литература

A comparative analysis of regulatory impact assessment in ten EU countries. Dublin, 2004.
Harrington, W., Heinzerling, L., Morgenstern, R.: Reforming Regulatory Impact Analysis. Washington, Johns Hopkins University Press, 2009.
Kirkpatrick, Colin: Regulatory Impact Assessment: Towards Better Regulation? (Competition, Regulation and Development), 2007.
OECD. Regulatory Impact Analysis (RIA) Inventory. Note by the Secretariat. Paris, 2004.
The Impact of Legislation: A Critical Analysis of «Ex Ante» Evaluation // ed. by Jonathan M. Verschuuren. Tilburg, 2009.
Архипов В. М., Емельянов А. М. Оценка социальной ставки дисконтирования // Финансы и кредит, № 17 (221), 2006.
Мадер Л. Европейский опыт оценки законов - от нормативного идеализма к законодательству, опирающемуся на эмпирические доказательства / Приоритетные национальные проекты и задачи совершенствования российского законодательства // под редакцией С. В. Кабышева, Г. В. Минха, О. В. Афанасьевой. - М., 2007. - С. 132-151.
Постановление Правительства России от 15.05.2010 г. № 336 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»
Постановление Правительства Российской Федерации от 21.02.2011 г. № 94 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»
Приказ Минэкономразвития России № 398 от 31.08.2010 г. «Об утверждении положения о порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия»
Система оценки воздействия актов законодательства: мировой опыт и предпосылки внедрения в Узбекистане. Ташкент, 2008.
Цыганков Д. Б. Внедрение оценки регулирующего воздействия в Российской Федерации - на пути к «умному» регулированию? / Коллоквиум «Оценивание программ и политик: методология и применение»: сборник материалов, Вып. V. М., ГУ-ВШЭ, 2010.
Цыганков Д. Б. Умное-регулирование.рф / РБК Daily, 4 июня 2012, с. 3
Цыганков Д. Б. Интеграция оценки в государственное управление Российской Федерации, в кн.: Оценка программ: методология и практика / под ред. А. И. Кузьмина, Р. О’Салливан, Н. А. Кошелевой. - М., 2009. - С. 170-192.

Ссылки

Заключения по ОРВ // Департамент ОРВ Минэкономразвития РФ, с 2010 г.
Руководства и электронные ресурсы по ОРВ // Центр ОРВ ИГМУ ВШЭ (Москва), 2010-2011 г.
Оценка регулирующего воздействия в Российской Федерации
Национальный совет по правовому регулированию предпринимательской и инвестиционной деятельности в РФ
Уч. дисциплина «Оценка регулирующего воздействия» // Высшая Школа экономики (Москва), 2010 г.
Соболь Д., Цыганков Д. Преподавание курсов по оценке регулирующего воздействия: международный опыт и российская практика (2008 г.)

Wikimedia Foundation . 2010 .

Смотреть что такое "Оценка регулирующего воздействия" в других словарях:

Оценка регулирующего воздействия (англ. Regulatory Impact Assessment RIA) представляет собой процесс систематического анализа нормотворческой деятельности государства с целью выявления возможных эффектов от введения им регулятивных мер.… … Википедия

Основная статья: Оценка регулирующего воздействия Единой схемы проведения оценки регулирующего воздействия, которая бы использовалась всеми странами, не существует. Напротив, уполномоченные органы различных стран разрабатывают свои схемы с учётом … Википедия

- (англ. program/policy evaluation) аналитический инструмент или процедура, предназначенная для измерения прямых эффектов, результативности и долгосрочных последствий реализации государственных программ, отраслевых политик, ассессмента… … Википедия

Финансово экономическое обоснование (финансово экономическое оценивание), ФЭО форма ассессмента воздействия, преимущественно используемая для оценки изменений чистых денежных потоков, возникающих в результате реализации мер государственного… … Википедия

Бюджетная эффективность относительный показатель эффекта для бюджета в результате осуществления государственной функции, реализации программы, инвестиционного проекта, определяемый как отношение полученного бюджетом результата к затратам,… … Википедия

- (англ. competition assessment) представляет собой процесс оценки государственных норм регулирования, нормативных и/или законодательных актов, направленный на достижение двух основных целей. Во первых, выявляются те нормы, которые без… … Википедия

Содержание 1 Международная ассоциация по оценке воздействия (International Association for Impact Assessment, IAIA) 2 International Initiative for Impact Evaluation (3ie) … Википедия