Введение

Актуальность изучения опыта организации и функционирования государственной службы в зарубежных странах обусловлены возрастанием роли государственного управления в осуществлении идущих в России социально-демократических преобразований.

Изменение роли и места страны на мировой арене, сложная социально-экономическая и политическая ситуации в России ведут к усилению государственных начал в жизнедеятельности общества.

Необходимость повышения социальной ответственности государственной службы и эффективности профессиональной деятельности государственных служащих влекут за собой актуальность изучения позитивного опыта организации и функционирования зарубежной государственной службы. При этом использование практики административного управления в зарубежных странах не должно игнорировать специфику развития Российского государства, особенности, условия, факторы национальной государственно-служебной деятельности.

Значение имеет определение адаптивных элементов эффективного государственного управления, использование инновационных технологий и механизмов управленческой деятельности, что, в конечном счете, может способствовать разработке и реализации концептуальной модели современной российской государственной службы.

В мире существуют различные традиции организации государственно-служебной деятельности. Поэтому теоретический и практический интерес представляет опыт тех стран, государственная служба которых функционирует эффективно, и авторитет служащих в обществе достаточно высок.

Таковыми в настоящее время являются развитые страны, в том числе Франция.

С учетом этого стоит рассмотреть исторические тенденции развития государственной службы Франции - модель ее организации, а также современные проблемы реформирования и повышение эффективности государственной службы за рубежом.

Модели организации государственной службы

Традиционно государство выполняет три вида задач: во-первых, задачу исполнения властных, судебных, оборонных, внешнеполитических, валютно-денежных, налоговых функций, функции обеспечения общественной безопасности, разработки законов и контроля за их исполнением и др. Во-вторых, задачу разработки долговременной стратегии развития, выработки и реализации социально-экономических программ и распространения социальной информации. В-третьих, задачу предоставления услуг, обеспечения образования, профессиональной подготовки, здравоохранения и пр. Выполнение первых двух задач является неизменным для государственных органов власти. Реализация третьей функции - предоставление услуг - постепенно передается другим социальным институтам: органам местного самоуправления, общественным организациям или частным предприятиям.

В современном мире существуют различные системы государственной службы. Каждое общество вырабатывает свое собственное понимание функций государства в зависимости от социальных характеристик, национальной философии, менталитета и идеологии, верований и традиций. В то же время, несмотря на многообразие общественного обустройства стран, прослеживаются некоторые сходные черты, определенная политическая и культурная взаимосвязь. Это проявляется в общеправовых и общегосударственных тенденциях развития общества. Объективные анализ позволяет оценить степень общего и специфического в политическом, экономическом, научно-техническом, экологическом развитии стран и регионов.

В структуре государственной службы зарубежных стран, правовой регламентации и развитии законодательства по вопросам государственной службы исследователи выделяют следующие административно-правовые системы:

1) континентальная или романо-германская традиция, представленная преимущественно европейскими государствами, странами Латинской Америки, Ближнего Востока;

2) англо-саксонская или система общего права, к которой относятся англоязычные страны и косвенно все государства Британского Содружества;

3) административно-правовая система стран исламской ориентации;

4) система коллективного права, куда входят Куба, КНР и косвенно бывшие страны социалистической ориентации.

Особенности становления и функционирования государственной службы в странах различных государственно-административных систем во многом определяются самой спецификой развития государства и права. Так, романо-германская система объединяет разновидности права, вытекающие из римского права и античных времен. Римская правовая мысль отличалась высокой и технически разработанной юридической системой. Дополняясь с XII века за счет германских обычаев, исследований средневековых теологов, принципов философии естественного права, романно-германская правовая система и соответственно законодательство о государственной службе характеризуется в настоящее время тесной взаимосвязью различных законодательств как с точки зрения общего концептуального развития, так и в плане юридической техники. Система органов государственного управления отличается сильной централизацией, высокой правовой культурой.

Романо-германская административно-правовая система характеризуется тенденцией к кодификации норм, стремлением к простоте и точности. Государственную службу романно-германских стран можно отнести к «карьерному» типу, характеризующемуся детальной проработкой нормативно-правовых актов, подробной регламентацией повседневной деятельности чиновников, функционированием государственной службы по принципу иерархичности, кастовости и верноподданности государству.

Англо-саксонская система права объединяет государства и законодательства, порожденные и вытекающие из права, разработанного в Англии королевскими судебными инстанциями со времен норманнского завоевания (1066 г.). В англо-саксонской системе ключевую роль играют судебная практика и вопросы процедуры. Исторически административное право этих стран развивалось с преобладающей ролью судебной практики и неписанной нормы.

Английская система государственного управления представляет собой альтернативу иерархическо-карьерной романо-германской модели. Сама административная культура государственной службы ориентируется в большей степени на индивидуальные решения, общие положения являются производными от личностных моментов. Большое внимание этой правовой системе уделяется также этическому фактору деятельности государственных служащих. В англоязычных странах сильнее традиция своеобразной «безгосударственности», государственная власть носит многосоставной и плюралистический характер.

Система исламского права представляет собой наиболее яркую иллюстрацию религиозного права. При этом исламское право и государственная служба являются неотъемлемой частью исламской религии. Основным законодательным источником является Коран, священная книга мусульман, рассматриваемый ими гораздо шире, чем сборник божественных установлений. Основной характеристикой административно-правового регулирования деятельности чиновников в этой системе является ориентация на определение обязанностей служащих-верующих при второстепенном значении признаваемых за гражданином социальных прерогатив.

Исламское право во многом носит архаичный характер, но в то же время оно способно гибко адаптироваться к нравственной эволюции и техническому прогрессу.

Система коллективного права занимает особое положение среди прочих административных систем. Она появилась после Октябрьской революции 1917 года в России, является некоторым изменением права, относящегося изначально к романо-германской системе. Система коллективного права существовала в СССР на протяжении XX века, после Второй мировой войны распространилась на страны Центральной Европы. В конце 80-х гг. в этих странах кардинально изменились социальные институты жизнеустройства, но сама система государственной службы еще функционирует.

В этой модели государственной службы коллективное право рассматривается как основной инструмент экономической организации и воспитания граждан. Юридический порядок носит более политизированный, централизованный и принудительный характер. Государственная служба этих стран основывается на принципах партийности, номенклатуры, административной иерархии централизма. Деятельность чиновников регламентирована партийными решениями, а административная деятельность носит несколько подчиненный по сравнению с партийной деятельностью характер.

В целом государственная служба большинства стран складывалась на протяжении длительного исторического развития. Основные цели и задачи функционирования государственных органов власти, структура и функции службы определялись требованиями государства и общества в тот или иной исторический период. В большинстве зарубежных стран государственная служба рассматривается как гарант основных демократических ценностей.

Под моделью вообще в науке понимается образец, дающий представление о каком-либо явлении и процессе, его наиболее общих характеристиках. Применительно к государственной службе понятие модели в концептуальном плане использовалось ранее в рамках политической науки.

Ш. Эйзенштадт сформулировал модели взаимодействия политики и государственной службы - традиционную, модернизационную и тран- зиторную 1 .

Ф. Риггс предложил модели сочетания партийности и политизации государственной службы: в одном случае карьера чиновника зависит от его лояльности политическому руководству, в другом - аппарат госслужбы сам формирует политическую элиту, и последняя служит его интересам .

Б. Г. Питерсом выявлена модель взаимодействия госслужбы с политической властью и обществом через концепцию так называемых «административных моделей», под которыми им понимался исторически сложившийся набор ценностей, внутреннего устройства и форм взаимоотношений органов государственной власти с другими институтами, который обусловливает механизмы государственного управления в определенном обществе . Критериями выделения моделей являются особенности взаимодействия государства и общества, административных и политических институтов и др. Б. Г. Питерсом и его последователями (К. Данхлстром, В. Лапуенте, П. Ким и другими) выделены англо-американская, наполеоновская, германская, скандинавская, китайская, японская и корейская административные модели. Эта теория в последние годы находит сторонников и в нашей стране .

Мировая практика знает несколько моделей государственной службы: романо-германскую «карьерную» (континентальную); англосаксонскую (открытую); исламской ориентации (теологическую); партийно-номенклатурную (советскую).

Кроме того, выделяют сервисную, политическую, либерально-рыночную и смешанную модели. В литературе встречаются, в частности, административная, должностная, карьерная, партийная, патронатная и иные модели государственной службы. Также авторы выделяют восточно-азиатскую (элитную) и «корпоративную» модели государственной службы. Как правило, они проявляют себя в смешанном виде при доминировании одной из моделей.

Не останавливаясь здесь подробно на каждой из названных моделей, кратко охарактеризуем лишь наиболее распространенные.

Трудовая модель предполагает, что гражданин вступает в отношения трудового найма с государственным органом и в рамках занимаемой должности участвует в исполнении полномочий этого органа (недостаток данной модели - ориентация на достижение более частных целей государственных органов по отношению к цели деятельности государства и фрагментарность госслужбы).

Сервисная модель предполагает, что госслужба рассматривается как система специфических услуг, направленных на удовлетворение потребностей, интересов и целей общественной жизнедеятельности людей. Недостаток - упор на предоставление услуг в ущерб другим видам государственных функций.

Политическая модель предполагает, что госслужба, с одной стороны, является административной поддержкой политических руководителей, а с другой - средством проведения политических решений в жизнь. Минусом этой модели является ориентация на обеспечение госслужащими деятельности политических партий в ущерб надпартийным интересам всего общества.

Либерально-рыночная модель рассматривает государственную власть и государственную службу как элементы рыночных отношений. При этом государственный аппарат призван реализовывать интересы крупного капитала в ущерб другим общественным группам.

Смешанная (фрагментарная модель) предполагает расстановку акцентов на каком-либо подходе в зависимости от обстоятельств, внутренних и внешних факторов. Минусом модели является отсутствие долговременных приоритетов развития государственной службы.

Характер национальной модели госслужбы определяется сочетанием таких факторов, как особенности исторического развития, особенности правовой системы и специфика государственного устройства.

Модели госслужбы различаются в национально-территориальном и историческом плане. Классическими примерами территориальных моделей госслужбы являются англосаксонская и континентальная.

Первая присуща странам британской правовой системы (США, Великобритания, Канада, Новая Зеландия, Австралия, Индия и т.д.). В этих странах госслужба понимается традиционно как публичная, общественная или гражданская служба. К этой группе относятся все работники, получающие оплату из бюджета любого уровня (государственного, регионального, местного) или из общественного фонда.

Соответственно, выделяются следующие классификации:

• - служба в органах исполнительной, законодательной, судебной власти (в том числе на выборных должностях);
• - гражданская и милитаризованная (военизированная) служба;
• - гражданская служба (административный персонал) и специализированная служба («профессионалы»: врачи, учителя, спасатели, пожарные);
• - государственная служба (в государственных органах) и гражданская служба (в муниципальных и общественных учреждениях).

В отечественной науке имеются многочисленные исследования особенностей применения данной модели, в том числе попыток экстраполяции ее па отечественную практику 1 . Как явствует из этих работ, госслужба может быть тесным образом связана с выборным, в том числе партийным, принципом выдвижения кадров, подотчетностью исполнительной власти законодательным органам. Поэтому такую модель назначения на должности госслужбы зачастую называют патронатной.

Вторая - континентальная модель, более свойственна европейским странам (Франция, Германия и пр.). Она также исследована отечественными авторами, которые приходят к выводу о том, что она ближе к российской традиции в силу родства правовых систем . В данной модели чиновничество выделено в особую профессиональную группу, кадры которой особым образом готовятся, оплачиваются и обладают специальным правовым статусом. Так, например, в Германии имеются особые административные суды, которые разбирают только дела государственных служащих. Система назначения в этой модели должностная, основанная на принципах подбора по профессиональным данным, построения карьеры, стабильности кадров госслужбы.

В конечном итоге большинство исследователей сводят все многообразие классических моделей государственной службы к двум основным: англосаксонской и романо-германской (континентальной), открытой и закрытой.

Важно запомнить

Открытая (трудовая ) модель госслужбы предполагает отсутствие четкой правовой грани между госслужбой и хозяйственной сферой. Такая модель (с поправкой на партийность) существовала в СССР. Вместе с гем частным случаем данной модели является сервисная модель, широко применяемая в англо-саксонских странах (США, Великобритания, Канада, Новая Зеландия, Австралия, Индия).

Полярной по отношению к трудовой модели является закрытая (карьерная ) модель, основанная на профессионализации и элитарности кадров госаппарата. Она более свойственна европейским странам (Франция, Германия и пр.). В данной модели чиновничество выделено в особую профессиональную группу, кадры которой особым образом обучаются, обладают особым правовым статусом.

Выбор той или иной модели государственной службы Российской Федерации, адекватной условиям России, предопределяет и вектор развития законодательства о государственной службе.

В действующем законодательстве РФ за основу взята трудовая модель госслужбы. Однако данная модель реализуется непоследовательно, и к настоящему времени правовые акты содержат в себе отдельные элементы как открытой, так и закрытой модели госслужбы, что хорошо видно из табл. 1.2.

Таблица 1.2

Элементы различных моделей государственной службы в законодательстве РФ

Открытая модель

Закрытая модель

Декларирование имущественного положения госслужащих Публикация данных о доходах госслужащих в СМИ Конкурсный порядок назначения на должности Наличие профсоюза госслужащих Систематическая переподготовка раз в три года Привлечение независимых экспертов в оценочные комиссии

Госслужба только в органах власти Дополнительный отпуск за выслугу лет Запрет на госслужбу иностранцев Запрет совмещать госслужбу с другой работой Квалификационный экзамен, классные чины Оплата но системе «оклад + надбавки» Надбавка за «особые условия службы» Наличие испытательного срока Особый порядок пенсионного обеспечения Повышение и направление на переподготовку по итогам аттестации Понятие «государственной должности» Особый пенсионный возраст Реестр государственных должностей Система квалификационных требований

Построение целостной модели государственной службы в России является предметом ее будущего реформирования. Чтобы составить более четкое представление о том, в каких направлениях может происходить это реформирование, нужно познакомиться с концепцией групп административных ценностей известного английского исследователя К. Худа.

Под административными ценностями Худ понимал представления о том, как должно осуществляться управление в государственных органах. То есть административные ценности не то же самое, что политические ценности, но это взаимосвязанные категории. Например, политическая ценность равенства прав граждан может трансформироваться в административную ценность конкурсного отбора на государственной службе.

Худ выделял три группы административных ценностей, условно обозначенных как «сигма» (а), «тета» (0) и «лямбда» (X). Ценности первой группы («сигма») связаны с финансовой экономией. Ценности второй группы («тега») концентрируются вокруг открытости и прозрачности. Ценности третьей группы («лямбда») связаны с категориями надежности и безопасности.

Все эти понятия находятся во взаимосвязи, но в каждой системе государственной службы, стране или конкретном органе власти одна из групп преобладает. Это преобладание можно трактовать как ключевую характеристику той или иной модели государственной службы.

Переход от одной модели к другой связан с необходимостью реформирования и развития административных ценностей другой группы. Например, при реализации модели «сигма» повышается внимание к оптимизации бюджетных расходов на управление, вся деятельность государственной службы концентрируется на экономии - сокращаются социальные программы, увольняются сотрудники, снижаются зарплаты.

При реализации модели «тета» упор делается на честность - вводятся открытые конкурсы на замещение вакансий, декларирование доходов и расходов, расширяется борьба с коррупцией. Наконец, при модели «лямбда» развивается процессный контроль, проверки, отчетность, вводятся регламенты и стандарты исполнения функций и т.д. 1

Практика реформирования показывает, что в рамках одной модели могут сосуществовать разные административные ценности. Однако одна из групп обычно является преобладающей, и именно вокруг нее строятся изменения.

Традиционными для бюрократии являются «лямбда»-ценности, связанные с безопасностью и надежностью, а для бизнес-среды - «сигма»- ценности, связанные с экономией. К. Худ указывает на то, что переход от модели традиционной бюрократии к новой, демократической государственной службе возможен на сочетании «сигма»- и «тета»-цешюстей (надежность и открытость). В этом случае система управления будет подконтрольной обществу и надежной.

После того, как «сигма»- и «тета»-ценности сформированы, можно переходить к новому этапу реформы - внедрению ответственности за результат, экономии и эффективности в системе государственной службы. Это связано с «лямбда»-ценностями. Если базис открытости предварительно не будет создан, то развитие свободы деятельности чиновников приведет к их произволу и круговой поруке. Именно этим К. Худ объяснял неудачи реформирования государственной службы в странах Восточной Европы при переходе от советской модели госслужбы к новой, по западноевропейскому образцу .

Таким образом, модели государственной службы могут различаться как по правовым особенностям регулирования, так и по преобладающим административным ценностям. Попытки быстрого и директивного перехода от одной модели к другой могут привести к размыванию этических норм поведения служащих и разбалансированию всей системы государственной службы. Чрезмерная ориентация на эффективность может привести к сужению горизонтов планирования и снижению роли демократических институтов контроля. Перекос в сторону «сигма»-ценностей, заимствование управленческих моделей из частного сектора может разрушать фундамент государственной службы, который поддерживала традиционная «лямбда»-модель. Трансформация модели государственной службы - длительное и непростое дело, требующее большой предварительной экспертной работы.

Контуры современных моделей государственной службы задают теоретические концепции реформ в сфере государственного управления. К числу основных концепций можно отнести так называемую «рациональную бюрократию», Peters В. G. Managing Horizontal Government. The Politics of Coordination // PublicAdministration. 2008. № 2. P. 11-30.

Влияние специфики культурно – исторического развития, формы государственного устройства, формы правления, правовой уклон отдельных регионов и стран на особенности функционирования системы государственной и муниципальной службы.

По этому критерию можно выделить два вида государственной службы:

«рациональная централизованная закрытая» государственная служба (характерна для стран континентальной Европы)

1) иерархическая "пирамидальная" организация системы государственной службы с четкой, нормативно установленной компетенцией каждого уровня госслужбы и твердо закрепленными принципами должностной субординации;

2) осуществление всей внутриорганизационной деятельности на основе формальных, нормативно закрепленных процедур;

3) "закрытая", иерархическая система отбора кадров для государственной службы;

4) высокий социальный статус госслужащего, большое значение репутационных механизмов и норм профессиональной этики;

5) система гарантий правовой и социальной защищенности служащего (в том числе усложненной процедуры его увольнения);

6) зависимость карьерного роста, заработной платы и льгот от стажа службы и должности.

7) преобладание на государственной службе узкоспециализированных специалистов (с юридическим, экономическим или техническим образованием).

«эмпирическая децентрализованная открытая» государственная гражданская служба (в англосаксонских странах).

1) отсутствие единой четко организованной системы органов исполнительной власти, создание органов ad hoc, для решения какой-либо конкретной задачи, с поручением им в последующем сходных по содержанию задач;

2) слабое нормативно-правовое регулирование служебных отношений, что во многом предопределено господством системы общего права с особой ролью прецедента;

3) принятие административных решений с максимальным учетом всей совокупности факторов, исходя из текущей ситуации, а не из предписаний правовых норм;

4) гибкая конкурсная система набора претендентов на государственную службу;

5) зависимость оплаты труда и продвижения по службе от результатов работы государственного служащего;

6) преобладание специалистов общегуманитарного профиля ("дженералистов").

Основные модели государственной службы, существующих в современных зарубежных странах

рациональная централизованная закрытая модель, реализуемая в унитарном государстве (французская модель);

рациональная относительно децентрализованная закрытая модель, реализуемая в федеративном государстве (германская модель);

относительно децентрализованная открытая модель, реализуемая в унитарном государстве (Великобритания);

децентрализованная открытая модель, реализуемая в федеративном государстве (США).

2. Общие характеристики основных моделей организации государственной и муниципальной службы в зарубежных странах

Существуют 2 основные модели государственной службы:

Открытая (страны англо-саксонского права - Англия, США, Канада, Индия, Австралия);

Закрытая (страны романо-германского права - Франция, Германия, Италия).

Открытая модель характеризуется отсутствием четко организованной системы правового регулирования служебных отношений, открытая конкурсная система набора кадров на государственную гражданскую службу; зависимости оплаты труда и должностного роста от результатов работы служащих; упрощенная система увольнения.

Закрытая модель характеризуется:

Система государственной службы, построенная на принципах четкой субординации;

- "закрытая" система набора кадров на государственную службу;

Высокий правовой и социальный статус государственных служащих;

Сложная процедура увольнения.

3. Рациональная централизованная закрытая модель, реализуемая в унитарном государстве (французская модель).

"Закрытая" модель государственной гражданской службы.

В соответствии с "закрытой" моделью сформирована государственная гражданская служба в большинстве стран континентальной Европы. Она характеризуется наличием следующих признаков:

1. Субординационная организация системы государственной службы, подробная нормативная регламентация компетенции каждого уровня государственной службы.

2. "Закрытая" система подбора кадров на государственную гражданскую службу.

3. Высокий правовой и социальный статус государственного служащего, при котором должностной рост, заработная плата и льготы в основном зависят от стажа государственной службы и занимаемой должности.

4. Сложная процедура увольнения государственного гражданского служащего.

В пределах этой модели приведем описание двух подтипов "закрытой" государственной гражданской службы в унитарном государстве – Франции и федеративном – ФРГ.

Французская модель государственной гражданской службы.

Формируется в период французской революции при Наполеоне I. Провозглашается открытость государственной службы, служение общественным интересам, создается система конкурсного отбора служащих, создаются специальные учебные заведения для подготовки государственных служащих. В то же время преобладает тенденция к усилению служебной централизации, дисциплине, к кастовости служащих.

Современная государственная гражданская служба Франции получает окончательное оформление к 1945 году. В это время был создан специальный комитет по реформе государственной службы. Основными целями реформирования государственной службы являлись обеспечение демократичности и открытости. В 1946 году был принят Закон об общем статусе чиновника, в котором была установлена новая структура государственной службы, повышены социальные и правовые гарантии для государственных служащих. Государственным служащим были разрешены забастовки, увольнять их можно было только на основании специального закона о сокращении персонала. Постепенное снижение уровня квалификации государственного аппарата, увеличения его численности, существенное отставание денежного содержания государственных служащих от заработной платы лиц, занятых в негосударственном секторе экономики, привели к падению престижа государственной службы.

Реформы 1981–1983 годов были направлены на децентрализацию управления страной, повышение эффективности и результативности государственного аппарата. Итогом реформы стало принятие Закона от 13 июля 1983 года о правах и обязанностях служащих и Закона от 11 января 1984 года, содержащих положения общего статута центральной государственной службы.

В дополнение к основным чертам "закрытой" модели государственной службы, модели, сложившейся во Франции, присущи следующие черты:

1. Высокий уровень централизации, характеризующийся жестким контролем из центра за деятельностью государственных служащих в провинциях;

2. Конкурсная система отбора кадров для государственной гражданской службы

3. Элитарность государственной службы, которая при конкурсной системе отбора поддерживается за счет "образовательной монополии" нескольких учебных заведений на подготовку государственных служащих;

В соответствии с «закрытой» моделью сформирована государственная гражданская служба в большинстве стран континентальной Европы. Она характеризуется наличием следующих признаков:

1. субординационная организация системы государственной службы, подробная нормативная регламентация компетенции каждого уровня государственной службы;
2. «закрытая» система подбора кадров на государственную гражданскую службу;
3. высокий правовой и социальный статус государственного служащего, при котором должностной рост, заработная плата и льготы в основном зависят от стажа государственной службы и занимаемой должности;
4. сложная процедура увольнения государственного гражданского служащего.

В пределах этой модели приведем описание двух подтипов «закрытой» государственной гражданской службы в унитарном государстве (Франции) и федеративном (ФРГ).

Французская модель государственной гражданской службы . Французская модель государственной гражданской службы сформировалась в период французской революции при Наполеоне I. Провозглашается открытость государственной службы, служение общественным интересам, создается система конкурсного отбора служащих, создаются специальные учебные заведения для подготовки государственных служащих. В то же время преобладает тенденция к усилению служебной централизации, дисциплине, к кастовости служащих.

Современная государственная гражданская служба Франции получила окончательное оформление к 1945 г. В это время был создан специальный комитет по реформе государственной службы.

Основными целями реформирования государственной службы являлось обеспечение демократичности и открытости. В 1946 г. был принят Закон об общем статусе чиновника, в котором была установлена новая структура государственной службы, повышены социальные и правовые гарантии для государственных служащих. Государственным служащим были разрешены забастовки, увольнять их можно было только на основании специального закона о сокращении персонала. Постепенное снижение уровня квалификации государственного аппарата, увеличение его численности, существенное отставание денежного содержания государственных служащих от заработной платы лиц, занятых в негосударственном секторе экономики, привели к падению престижа государственной службы.

Реформы 1981-1983 гг. были направлены на децентрализацию управления страной, повышение эффективности и результативности государственного аппарата. Итогом реформы стало принятие закона от 13 июля 1983 г. о правах и обязанностях служащих и закона от 11 января 1984 г., содержащих положения общего статута центральной государственной службы. Краеугольными принципами организации государственной службы являются долговременная (до пенсии) деятельность в качестве государственного служащего, детальная регламентация его положения и функций на протяжении всей карьеры.

Ключевую роль в координации всей политики государства в сфере государственной службы играет Министерство государственной службы. Оно является фактически одним из важнейших подразделений секретариата премьер-министра. Непосредственное руководство региональными государственными органами, которые возглавляются префектами и, на уровне муниципалитетов, мэрами, осуществляется во Франции Министерством внутренних дел.

Все государственные должности распределены по четырем категориям: А, В, С и Д (в зависимости от уровня найма и объема выполняемых функций). Категория А объединяет штаты чиновников, имеющих высшее образование и исполняющих функции по разработке концепций и руководству (атташе, гражданские администраторы, преподаватели высших учебных заведений и т.д.). Чиновники категории В занимаются выполнением исполнительских функций и набираются из числа лиц, имеющих диплом бакалавров (административные секретари, контролеры, учителя и т.д.). Категории С и Д соответствуют практической работе, на которую принимаются лица со свидетельствами обучения первого цикла и сертификатом о начальном образовании.

Для того чтобы стать государственным служащим, необходимо выдержать так называемый внешний конкурс. Его условия детально регламентированы Министерством государственной службы. В ходе проведения внешнего конкурса количество претендентов на одно место достигает 20 и более человек, наблюдается тенденция к увеличению числа претендентов на одно место, что говорит о высоком авторитете государственной службы.

Открытые конкурсы проходят на национальном уровне. Публикуется число и перечень вакантных мест, срок представления документов, их перечень и формы, место проведения конкурса. Документы сдаются через префектуры, где они проходят проверку на точность приведенных в них данных. После этого публикуется полный список всех претендентов, которые примут участие в конкурсе.

Экзамен делится на письменный и устный. Претендент, сдавший письменный экзамен, допускается к устному. Перечень вопросов, выносимых на экзамены, засекречен и определяется на национальном уровне. Подбор состава комиссии осуществляется по четко установленным правилам. Работают члены комиссии за плату. Комиссии запрещено вводить свои, произвольные вопросы на экзаменах. Если при проведении конкурсов не соблюдается какое-либо установленное законами требование, то итоги конкурсов могут быть аннулированы в судебном порядке.

Из системы внешних конкурсов исключен ряд должностей категории А, связанных с выполнением руководящих функций и занимаемых работниками, имеющим ранг гражданского администратора, для назначения которых необходим определенный стаж работы в соответствующих государственных органах и, как правило, обязательно окончание Высшей административной школы.

Зарплата государственного служащего зависит от индекса, присвоенного корпусу (группе) должностей, к которой он относится, чина, размера национальной минимальной заработной платы, системы общих и специальных для каждого министерства премий и доплат (на питание, лечение, различные виды отдыха, оплату ухода за ребенком, лагерей для детей, различные пособия и т.п.). При распределении дополнительных льгот учитывается доход семьи. Сотрудники всей системы министерства или префектуры (и их пенсионеры, которые также пользуются данными льготами) регулярно через специальные печатные органы извещаются о положенных для них льготах и выплатах, об открытых конкурсах на те или иные должности.

Карьера государственного служащего неразрывно связана с систематическим прохождением «внутренних конкурсов». Каждый служащий проходит внутренний конкурс каждые полтора-два года и в зависимости от результата может рассчитывать на продвижение по служебной лестнице, повышение материального содержания и т.п. Существует система подготовки и переподготовки кадров в префектурах, на межпрефектурном и национальном уровнях. Ее отличительной чертой является то, что набор в соответствующее учебное заведение, центр подготовки (повышения квалификации) осуществляется на конкурсной основе.

Основной причиной увольнения государственных служащих (с соблюдением установленной законом процедуры) является их профессиональная непригодность. Еще одним основанием для увольнения является доказанное обвинение в коррупции. Всего по этим основаниям ежегодно увольняется до 2500 человек из 2,5 миллионов государственных служащих. По политическим основаниям, в связи со сменой правительства, увольняется до 600 человек по всей Франции, но относится это к так называемым политическим должностям и должностям, на которых обеспечивается деятельность конкретного политического деятелям.

Таким образом, модели государственной службы, сложившейся во Франции, присущи следующие черты:

1. высокий уровень централизации, характеризующийся жестким контролем из центра за деятельностью государственных служащих в провинциях;
2. конкурсная система отбора кадров для государственной гражданской службы:
3. элитарность государственной службы, которая при конкурсной системе отбора поддерживается за счет «образовательной монополии» нескольких учебных заведений на подготовку государственных служащих.

Современная модель государственной гражданской службы Германии . Становление современной государственной службы Германии связано с вступлением в силу Основного закона Федеративной Республики Германия 23 мая 1949 г. Конституция ФРГ положила конец поддерживаемой оккупационными властями тенденции расщепления единого института государственной службы на разрозненные службы земель и восстановила традиционные принципы немецкой профессиональной службы, имеющей длительную историю развития, начало которой приходится на первую половину XVIII в.

Понятие «государственная служба» охватывает с функциональной точки зрения все виды деятельности по выполнению государственных (публичных) задач, а с точки зрения работы с персоналом - все виды общественных отношений в сфере государственной службы, существующие между отдельными личностями и носителями публичного права в качестве работодателя (патрона).

Различные публичные задачи в государственных органах, а также в органах и учреждениях публичного права выполняются не только профессиональными государственными служащими (чиновниками), но и служащими, и рабочими. Таким образом, деятельность в сфере государственной службы может быть основана как на государственно-правовом акте о назначении на должность (чиновники), так и на служебном договоре на основе частного права (служащие, рабочие). Поэтому понятия «чиновник» и «служащий» в Германии не совпадают.

Судьи, учитывая их независимое положение при выполнении ими функций в области юриспруденции, занимают особое положение. Оно определяется законами о судьях федерации и земель в соответствии с правовым статусом государственного служащего (чиновника).

Все наиболее важные функции, связанные с выполнением государственных задач, осуществляются профессиональными государственными служащими чиновниками. В Основном законе (от. 33, и. 4) предусматривается, что «осуществление властных полномочий в виде постоянной задачи, как правило, должно поручаться лицам, состоящим на государственной службе и связанным узами публично- правовых отношений службы и верности». Конституционная оговорка «как правило» означает, что не исключается выполнение подобных задач и служащими. Предпочтение, отдаваемое при этом чиновникам, основывается на тенденциях развития в течение нескольких столетий, ведущего от «слуги князя» в системе абсолютной монархии к «слуге государства», долг которого заключается в верности и повиновении по отношению к государству, а не к отдельному лицу.

Основной закон ФРГ правовое регулирование общественных отношений в области государственной службы предоставляет особым законам, устанавливая только принципы формирования и функционирования государственной службы. Важные положения, касающиеся института государственной службы в Германии, содержатся практически во всех разделах Конституции. В своей совокупности они составляют основы, на которых строится все законодательство о государственной службе ФРГ. Эти основные положения Конституции предписываются федеральному законодателю и администрации федерации и земель.

Статьи Конституции ФРГ (1-19), регламентирующие основные права, несомненно, признаются непосредственно действующими в системе государственно-служебных правоотношений. Согласно ч. 3 ст. 1 Конституции «...основные права обязательны для законодательной, исполнительной власти и правосудия как непосредственно действующее право». Однако их осуществление может быть ограничено, если это потребуется для того, чтобы сохранить функции профессиональной государственной службы. Основанием ограничения конституционных прав является закрепление в ч. 4 и 5 ст. 33 Конституции принципа профессиональной государственной службы.

Если Конституция гарантирует институт государственной службы, то это означает, что государственно-служебные отношения с их особой структурой обязанностей являются составной частью конституционного порядка, как и сами основные (конституционные) права.

Важное значение для организации и функционирования государственной службы Германии имеет ст. 33 Основного закона.

Ч. 2 ст. 33 Конституции ФРГ устанавливает равный доступ граждан во все государственные органы. Она предусматривает, что «каждый немец имеет равный доступ ко всякой государственной должности в соответствии со своими склонностями, способностями и профессиональной квалификацией». Таким образом, в соответствии с ч. 2 ст. 33 Конституции претендент хотя и не имеет субъективного права на назначение на должность в системе государственной службы, пользуется правом на компетентную оценку его способностей для занятия соответствующей вакантной должности.

В областях, где в управленческих структурах недостаточно представлены женщины, допускается на основании ч. 2 и 3 ст. 33 Конституции при равной профессиональной подготовке отдавать предпочтение женщинам при замещении должностей государственных служащих.

В ч. 3 ст. 33 Основного закона ФРГ установлен принцип равенства на государственной службе. Никто не мажет быть ущемлен в своих правах из-за религиозного вероисповедания или мировоззрения. Это же касается и принадлежности к политическим партиям. Пользование гражданскими и политическими правами, доступ к государственным должностям, как и права, приобретенные на государственной службе, не зависят от исповедуемой религии. Никому не может быть причинен ущерб по причине его приверженности или неприверженности к какому-либо вероисповеданию или мировоззрению.

Ч. 4 ст. 33 Основного закона гарантирует сохранение профессиональной государственной службы в Германии. Согласно этой части «выполнение государственных функций является постоянной задачей состоящих на государственной службе и вменяется им в обязанность». При этом с государством они находятся в особых отношениях верности и повиновения. Как видно, ч. 4 ст. 33 Конституции ФРГ содержит также положения о преемственности функций, потому что решение государственно-правовых задач в обычных условиях всегда должно оставаться функцией государственных служащих.

В соответствии с ч. 5 ст. 33 Основного закона законодательство о государственной службе должно создаваться с учетом традиционных принципов профессионализма в этой сфере. При этом акцент делается на требовании учет «…традиционных принципов, касающихся статуса профессиональных чиновников».

К важнейшим общепризнанным (традиционным) принципам, касающимся правового статуса чиновников в ФРГ, относятся: пожизненное назначение, обязанность государственного служащего быть верным долгу, партийно-политический нейтралитет право на участие в профсоюзах и объединениях по профессиям; запрет на забастовки, служебная иерархия и др.

Среди прочих важных для государственной службы норм Конституции ФРГ следует назвать ст. 34, согласно которой если какое-либо лицо при исполнении порученной ему государственной должности нарушит свои служебные обязанности перед третьими лицами, то в принципе ответственность несет государство или ведомство, на службе у которого состоит это лицо. Однако при наличии умысла или грубой небрежности сохраняется право регрессного иска. В случае требований о возмещении ущерба и в случае регрессного иска не исключается применение обычного судебного порядка.

Ч. 4 ст. 19 Основного закона предоставляет возможность обращения в суд каждого лица, чьи интересы нарушены государственной властью. В этих случаях потерпевшие могут предъявлять иски в обычных судах, если не установлена иная подсудность.

В соответствии с ч. 1 ст. 36 Конституции в высших учреждениях ФРГ (т.е. в высших органах федеральной власти и управления) в соразмерном (надлежащем) соотношении должны быть представлены государственные служащие из всех федеральных земель. Процентный состав представительства отдельных земель не должен быть ни существенно завышен, ни существенно занижен. В других учреждениях федерации набор сотрудников, как правило, производится из жителей той земли, в которой действуют эти учреждения.

Согласно ч. 1 ст. 60 Конституции ФРГ Федеральный президент имеет право назначать на должности и освобождать от должности федеральных судей, федеральных государственных служащих, офицеров и унтер-офицеров, поскольку законом не установлено иное. Федеральный президент может делегировать эти полномочия другим ведомствам в соответствии с ч. 3 ст. 60 Конституции. Это широко практикуется.

В соответствии с Основным законом ФРГ (ст. 70) законодательство о государственной службе не содержит единого распределения законодательной компетенции. Анализ ст. 73-75 Основного закона позволяет ответить на вопрос о том, имеется ли и в каком объеме исключительная законодательная компетенция (ст. 71-73 Конституции ФРГ), конкурирующая законодательная компетенция (ст. 72, 74, 74а Конституции ФРГ) или законодательная компетенция по принятию федерацией основ правового регулирования (ст. 75 Конституции ФРГ). Все остальное является законодательной компетенцией земель (ст. 30 и 70 Конституции ФРГ).

Федерация обладает исключительной законодательной компетенцией по вопросам правового положения лиц, находящихся на службе федерации и корпораций публичного права федерального ранга (п. 8 ст. 73 Конституции ФРГ). Конкурирующая законодательная компетенция распространяется на оплату труда и содержание служащих государственных учреждений, находящихся с ними в публично-правовых отношениях службы и верности (ч. 1 ст. 74а Конституции ФРГ), поскольку федерация не обладает согласно п. 8 ст. 73 Конституции исключительной законодательной компетенцией. В соответствии с п. 1 ст. 75 Конституции ФРГ федерация имеет право издавать с соблюдением условий ст. 72 нормативные акты по вопросам правового положения лиц, состоящих на государственной службе земель, общин и других корпораций публичного права. По этим вопросам федерация правомочна издавать только основы (рамочные предписания). Они могут содержать лишь в исключительных случаях подробное и непосредственно действующее регулирование. Если по указанным вопросам федерация издает рамочные предписания, то земли обязаны издать в течение установленного законом срока законы земли (ч. 3 ст. 75 Конституции ФРГ).

В соответствии с изложенными положениями Основного закона ФРГ различают государственных служащих федерального и земельного уровня и соответственно законодательство о федеральной и земельной государственной службе.

Основными действующими федеральными законодательными актами, регулирующими отношения государственной службы Германии, являются:

• Общий закон о правовом положении государственных служащих от 1 июля 1957 г. (в редакции от 27 февраля 1985 г. с последующими изменениями и дополнениями);
• Закон о федеральных служащих от 14 июля 1953 г. (в редакции от 18 сентября 1957 г. и от 27 февраля 1985 г. с последующими изменениями и дополнениями);
• Положение о прохождении государственной службы в федерации от 15 ноября 1978 г. (в редакции от 8 марта 1990 г.);
• Закон об обеспечении государственных служащих от 24 августа 1976 г. (в редакции от 24 октября 1990 г.);
• Устав Федерального дисциплинарного права от 20 июля 1967 г.;
• Закон об окладах федеральных служащих от 27 июля 1957 г. (в редакции от 21 февраля 1989 г., от 6 февраля 1991 г.).

Конституция закрепляет основы, на которых строится законодательство о государственной службе. Федерация обладает исключительной законодательной компетенцией по вопросам правового положения лиц, находящихся на службе федерации и корпораций публичного права, подчиненных федерации (ст. 73). Принятие таких законов требует одобрения бундесрата (ст. 74а). Федерация также имеет право издавать в общих интересах федерации и земель (ст. 72) основополагающие предписания по вопросам правового положения лиц, состоящих на государственной службе земель, общин и других корпораций публичного права (ст. 75).

К области конкурирующего законодательства федерации и земель относятся вопросы оплаты и содержания служащих государственных учреждений. Такие законы требуют одобрения бундесрата (ст. 74а Основного закона).

В соответствии с Конституцией § 1 Общего закона об унификации законодательства в отношении служащих в редакции 1985 г. (далее - Общий закон 1985 г.) устанавливает, что предписания гл. 1 данного закона являются обязательными для законодательства земель.

Существует ряд законов и постановлений Правительства, регулирующих права и обязанности отдельных категорий служащих, как, например. Социальный кодекс, Закон об охране материнства. Федеральный закон о средствах на воспитание, Закон об инвалидах, Закон о защите трудящейся молодежи, Федеральный закон об оплате труда. Закон о страховании государственных служащих, Закон о возмещении расходов на поездки федеральных служащих и др.

Согласно Закону о федеральных служащих в редакции 1985 г. (далее закон 1985 г.) федеральным служащим является лицо, находящееся в публично-правовых отношениях службы и верности (служебных отношениях) с федерацией либо непосредственно подчиненное федерации корпорацией, учреждением или организацией публичного права. Служащий, подчиняющийся федерации, является непосредственно федеральным служащим. Служащий, имеющий работодателем подчиненную федерации корпорацию, учреждение или организацию публичного права, является косвенным федеральным служащим.

Высшей служебной инстанцией государственного служащего является высшее учреждение его начальника, в сфере компетенции которого он занимает должность. Непосредственным начальником считается тот, кто может давать государственному служащему указания (распоряжения) по его служебной деятельности. Кто является начальником службы и непосредственным начальником, определяется структурой публично-правового управления; если начальника службы нет, то компетентная высшая федеральная инстанция выполняет полномочия начальника службы.

Для выполнения государственно-правовых задач государственные служащие назначаются: пожизненно; на время, если служащего

используют на определенный срок; на испытательный срок, если служащий обязан его пройти для дальнейшего использования его постоянно; если служащий проходит подготовительную службу.

Положение о порядке прохождения государственной службы («служебная карьера») дает классификацию государственных служащих в аспекте их принадлежности к определенной должности. В целом «служебная карьера» охватывает все должности одного и того же профессионального направления, которые предполагают одинаковую подготовку и образование. К ней относятся также подготовительная служба и испытательный срок.

Общий Закон о правовом положении государственных служащих устанавливает четыре вида должностей государственных служащих (или четыре ранга): нижний уровень службы (простая служба); средний уровень службы (средняя служба); повышенный уровень службы (ответственная служба); высший уровень службы (высшая служба). Государственным служащим в пределах каждой группы присваиваются ранги.

При принятии на государственную службу действует правило равных возможностей, которое состоит в том, что назначение на государственную службу производится в соответствии со способностями и профессиональным уровнем подготовки претендента. Запрещена дискриминация с точки зрения пола, происхождения, расы, вероисповедания, а также по религиозным или политическим мотивам. В ФРГ действуют следующие общие требования для поступления на государственную службу. Государственным служащим может стать только тот, кто является немцем по смыслу ст. 116 Конституции; даст гарантию выступать в поддержку свободного демократического порядка в духе Основного закона; обладает специальным уровнем подготовки и т.д. По закону 1985 г. возможны исключения из общего правила. Так, в случае служебной необходимости на государственную службу на должность профессора, доцента вуза могут быть приняты иностранцы.

Законодательство ФРГ достаточно подробно регулирует порядок приема на государственную службу. Претенденты определяются с помощью оповещения о наличии свободной должности в специальных печатных сообщениях. Их отбор должен производиться в соответствии с пригодностью, способностями и профессиональными достижениями без учета пола, происхождения, расы, вероисповедания, религиозных или политических взглядов. Назначение служащих на должность осуществляется после подтверждения их пригодности к государственной службе в результате сдачи экзаменов. Если возраст служащего не превышает 32 лет, он мажет быть назначен на должность лишь после успешного прохождения испытательного срока. Назначение допускается только на начальную должность.

Назначение федеральных государственных служащих на должность производится Федеральным президентом или уполномоченными на это инстанциями. Государственный служащий считается назначенным на должность после вручения ему грамоты о назначении.

Занятие соответствующих должностей возможно при выполнении ряда условий в зависимости от ранга. Для прохождения службы нижнего уровня требуются успешное окончание основной общеобразовательной школы или признанный равноценным уровень образования; подготовительная практика к занятию должности. Для прохождения службы среднего уровня требуются окончание реального училища; подготовительная практика к занятию должности в течение одного года; сдача экзамена на прохождение этой службы. Для прохождения службы повышенного уровня необходимы школьное образование, дающее право на поступление в высшую школу; подготовительная практика к занятию должности в течение трех лет; сдача экзамена на право службы в этой должности. Для прохождения службы высшего уровня требуются окончание высшей школы; подготовительная практика к занятию должности в течение как минимум двух лет; сдача экзамена на право прохождения службы. Для занятия общей административной должности изучение юридических наук (частное или публичное право), а также изучение экономических, финансовых и общественных наук признаются равноценными.

Независимо от конкретных специфических функций государственным служащим вменено выполнять свои задачи беспристрастно и справедливо и при исполнении служебных обязанностей принимать во внимание благо всего общества. Государственный служащий всем своим поведением должен демонстрировать приверженность демократическому общественному строю в духе Основного закона (Конституции) ФРГ и способствовать его выполнению. В политической деятельности он обязан соблюдать ту степень умеренности и сдержанности, которые диктуются его служебным положением по отношению к обществу и обязанностями его ведомства.

Государственный служащий несет полную личную ответственность за правомерность своих действий по исполнению служебных обязанностей. О своих сомнениях относительно правомерности (законности) служебных указаний (распоряжений) госслужащий должен немедленно сообщить своему непосредственному начальнику. Если распоряжение остаётся в силе, то государственный служащий должен обратиться к следующему вышестоящему начальнику. Если и он подтверждает распоряжение, то государственный служащий должен его исполнить, если требующееся от него поведение не кажется ему наказуемым или противоречащим установленному порядку, или если он не усматривает эту наказуемость или нарушение общественного порядка, или если требующееся от него поведение не нарушает человеческого достоинства; от ответственности в этом случае он освобождается. Подтверждение распоряжения при наличии просьбы должно быть дано ему в письменном виде.

Каждый государственный служащий обязан принести следующую присягу: «Клянусь соблюдать Основной закон ФРГ и все законы, действующие в Федеративной Республике, и добросовестно выполнять свои служебные обязанности, как мне поможет Бог». Присяга подтверждает публично-правовые отношения долга и верности между ФРГ и государственным служащим. Служащий увольняется, если он отказывается принести присягу.

Повышенные требования и ограничения, связанные с государственной службой, компенсируются в ФРГ соответствующими государственным жалованьем и другими выплатами, а также гарантиями для государственных служащих, обеспечивающими стабильность служебного места и продвижения по службе, а также достойный уровень жизни им и их семьям.

Государственному служащему для всякой иной, помимо службы, работы требуется предварительное разрешение высшей служебной инстанции. Оно необязательно лишь для принятия опекунства, ухода за больным или немощным, для обязанностей по исполнению завещания, отправления свободной профессии, управления собственным имуществом, деятельности, связанной с обучением и исследованиями в научных институтах и учреждениях. Государственные служащие не вправе заниматься какой-либо предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в деятельности правления, наблюдательного совета, управления или в ином органе общества, товарищества или предприятия любой иной правовой формы.

Государственный служащий обязан в связи со служебной необходимостью выполнять сверхурочную работу. Если сверхурочная работа превышает 5 часов в месяц, он получает отгул, причитающийся ему за 3 месяца сверхурочной работы.

Для регламентации государственно-служебных отношений в Германии характерно единство прав и обязанностей государственных служащих.

Государственные служащие имеют право на обеспечение и защиту. Начальник должен заботиться в рамках особых взаимоотношений с государственным служащим о его благе и благе его семьи, а также защищать его в период его деятельности.

Государственные служащие имеют право на служебные наименования. Они устанавливаются федеральным президентом или уполномоченными на это инстанциями. Наряду с этим государственные служащие имеют право только на присвоенные государством звания и ученые степени. Находящиеся на пенсии государственные служащие могут носить и далее эти наименования с добавлением слов «на пенсии», а также сохраняют звания, принятые государством в связи с определенной должностью.

Законодательством предусмотрено право государственных служащих на определенный должностной оклад. Должностные оклады государственных служащих приведены в Федеральном законе об оплате труда в редакции от 6 февраля 1991 г. Они состоят из основного оклада, местной доплаты, в определенных случаях должностных или определяемых данным местом надбавок, а также прочих доплат и надбавок.

Все вопросы, связанные с оплатой труда, регулируются на единой правовой основе, причем данные правовые нормы действительны и для федерации, и для земель, и для муниципалитетов, муниципальных объединений, органов, учреждений и фондов, являющихся субъектами публичного права.

Особенности, характерные для отдельных земель, могут учитываться лишь в случаях, допускаемых законом.

Конституционной основой оплаты труда государственных служащих является «принцип содержания», который представляет собой один из основных правовых принципов статуса государственного служащего. Оплата труда должна быть соразмерной и соответствовать занимаемой должности.

Государственным служащим гарантируются выплаты по обеспечению. Они предусматривают: пенсионное обеспечение и

материальную помощь; обеспечение семьи после смерти государственного служащего; выплаты в случае его исчезновения, несчастных случаев; переходные выплаты и компенсации в особых возрастных случаях. Возрастная граница для выхода государственных служащих на пенсию 65 лет.

Государственным служащим гарантируется оплата поездок и переезда с одного места жительства на другое. Каждый государственный служащий имеет право на ежегодный отпуск для отдыха с сохранением полного заработка. Существуют особые правовые акты, регулирующие отпуска для федеральных государственных служащих, находящихся на службе в федеральных органах, а также для государственных служащих, проходящих службу за границей.

Инструкция об особых отпусках для федеральных государственных служащих регулирует предоставление отпусков для политической деятельности, повышения квалификации и прочих признаваемых важными государственно-политических целей. Государственные служащие имеют право на предоставление отпуска с сохранением оплаты для участия в выборах и референдумах, для борьбы за место в парламенте, а также для выполнения служебных обязанностей, для выполнения почетных обязанностей (например, присяжного заседателя в суде), если этого требует долг перед законом.

Отпуск государственному служащему может быть предоставлен, если это не противоречит интересам службы, для ремесленных, профессиональных, государственно-политических или религиозных, а также спортивных целей, а также в связи с важными личными, прежде всего семейными, обстоятельствами. Государственным служащим предоставляется отпуск для работы в местных представительных органах.

В законодательном порядке регулируются также вопросы обращения с личными делами государственных служащих. Служащие имеют право на допуск к своему личному делу. Государственные служащие имеют право на обеспечение и защиту. Начальник должен заботиться в рамках особых взаимоотношений с государственным служащим о его благе и благе его семьи, а также защищать его в период его деятельности.

Государственному служащему должно сообщаться обо всех жалобах на него и обо всех отрицательных заключениях о его деятельности до внесения их в личное дело. Его мнение об этом должно фиксироваться в личном деле.

Все государственные служащие имеют право на участие в профсоюзах и других профессиональных объединениях. Применение каких-либо санкций к государственному служащему за подобную деятельность не допускается.

Каждый государственный служащий имеет право на получение служебного свидетельства. Оно выдается по просьбе служащего его непосредственным начальником с указанием занимаемой должности и срока службы. По желанию служащего в нем также могут указываться характер деятельности и достигнутые результаты.

Прохождение службы охватывает все должности одного и того же профессионального направления, предполагающие одинаковую подготовку и образование.

Продвижение по службе включает в себя также подготовительную службу и испытательный срок. Во время испытательного срока и до истечения определяемого законом срока, который составляет как минимум один год, служащий не мажет быть повышен в должности. Для обычного повышения по службе требуется сдача экзамена.

Соответствующие инстанции, ответственные за порядок прохождения службы, при участии Федерального комитета по кадрам издают правила об уровне образования государственного служащего для получения должности, а также об объеме и характере требований, предлагаемых при сдаче экзамена.

Подготовительная служба низшего уровня длится шесть месяцев, испытательный срок - один год (этот срок может быть продлен). Время работы после достижения 16 лет, не засчитанное в подготовительную службу, может быть засчитано в испытательный срок.

Подготовительная служба среднего уровня продолжается не менее одного года. После прохождения подготовительной службы сдается должностной экзамен (испытательный срок составляет два года). Однако для служащих, сдавших экзамен с результатом выше среднего уровня, он может быть сокращен до одного года или шести месяцев.

Подготовительная служба высшего уровня требует не менее трех лет. После успешной сдачи экзамена служащий проходит испытательный срок, составляющий два года и шесть месяцев.

Служащие среднего уровня могут быть переведены в должность высшего уровня службы, если они прослужили не менее четырех лет и пригодны к работе на высшем уровне. Ознакомление с новой должностью длится не менее трех лет, после чего сдается переходный экзамен.

После прохождения трехлетнего испытательного срока высшего уровня сдается должностной экзамен. (Половина испытательного срока проходит в органах внешнего управления.) Должность высшего уровня службы одного профессионального направления может быть предоставлена особенно способным служащим высшего уровня, если они по своим личным качествам пригодны для такой работы; прослужили не менее 15 лет; в возрасте не менее 40 и не более 58 лет; прошли все требуемые должности, успешно справляются с новой должностью. Ознакомление с новой работой длится не менее трех лет.

Законодательством регулируются также вопросы назначения на должности других кандидатов. При этом вопрос об их пригодности решается Федеральным комитетом по кадрам. Испытательный срок для них определяется следующим образом: низший и средний служебный уровень три года; высший уровень первой ступени четыре года; высший уровень второй ступени - пять лет.

Государственный служащий может быть временно откомандирован в другое учреждение в связи со служебной необходимостью для выполнения работы, соответствующей его должности. Для откомандирования требуется согласие служащего, если срок откомандирования превышает один год, а во время испытательного срока - два года.

Служащий может быть переведен по службе в пределах сферы служебных полномочий своего работодателя по своему заявлению или по служебной необходимости. Перевод на должность в другое ведомство без согласия государственного служащего допускается только в том случае, когда новое ведомство означает такое же равноценное прохождение службы и с тем же окончательным основным окладом. При смене управления должно быть выслушано мнение государственного служащего.

При ликвидации учреждения, изменении его структуры, слиянии учреждений на основе законодательного предписания или распоряжения федерального правительства государственные служащие могут быть переведены без их согласия на другую работу с таким же или равноценным прохождением службы. При этом их основные оклады и льготы могут быть меньше прежних.

Перевод государственного служащего в сферу служебных полномочий другого работодателя допускается только с согласия государственного служащего.

В Уставе федерального дисциплинарного права подробно регламентированы последствия невыполнения или ненадлежащего выполнения государственными служащими возложенных на них обязанностей. Государственный служащий считается совершившим служебный проступок, если он виноват в нарушении исполнения возложенных на него обязанностей. Даже вне службы, если действия служащего существенно затрагивают интересы его ведомства, в частности влияют на «уважение и доверие к его должности», считается, что он совершает проступок. Однако не каждое нарушение обязанностей влечет за собой применение мер ответственности.

В уставе предусмотрен детальный порядок привлечения государственных служащих к ответственности за служебные проступки (дисциплинарный процесс). Порядок увольнения со службы за проступки (и по другим основаниям) предусмотрен Общим законом о правовом положении государственных служащих и Законом о федеральных служащих. При рассмотрении дел о дисциплинарных проступках преобладает «принцип благоприятствования», т.е. непосредственный начальник и вышестоящая инстанция решают, следует ли принимать меры в связи с проступком. При этом учитывается не только сам проступок и поведение чиновника при этом, но и его личность, его деятельность, его поведение на службе и вне ее как в положительном, так и в отрицательном отношении.

В качестве дисциплинарных мер в законодательстве установлены: выговор; денежный штраф; уменьшение оклада; перевод на другую должность того же профессионального направления, но с меньшим основным окладом; увольнение со службы; сокращение пенсионного обеспечения; отказ в выплате пенсионного обеспечения.

Выговор может быть объявлен непосредственным начальником; денежный штраф может быть назначен либо непосредственным начальником или вышестоящей инстанцией в порядке дисциплинарной меры. Все другие более строгие дисциплинарные взыскания могут назначаться только специальными дисциплинарными судьями в ходе официального дисциплинарного процесса.

Жалоба на дисциплинарное взыскание может быть подана в течение двух недель, если она подается на решение непосредственного начальника, и в течение месяца, если она подается на решение вышестоящей инстанции в федеральный дисциплинарный суд.

Официальный дисциплинарный процесс может быть инициирован возбуждающей дело инстанцией письменным распоряжением. Он включает расследование и судебное разбирательство в дисциплинарном суде.

Возбуждающей дело инстанцией является обычно инстанция, ответственная за назначение государственного служащего. Она определяет руководителя расследования (за исключением тех случаев, когда факты не требуют дальнейшего разъяснения), который и производит сбор информации. Государственный служащий вправе сам просить о возбуждении против него дисциплинарного процесса, чтобы смять с себя подозрения.

Федеральный прокурор, ответственный за ведение дисциплинарных процессов, обязан обеспечивать единообразное выполнение норм дисциплинарного права и охраняет интересы административных органов и всего общества на каждой стадии процесса. Он может потребовать от соответствующей инстанции возбуждения дисциплинарного процесса. Прокурор подчиняется федеральному министру внутренних дел.

Высшими дисциплинарными судами ФРГ являются Федеральный дисциплинарный суд во Франкфурте-на-Майне, который принимает решения в составе трех членов (председатель, заседатель с юридическим образованием, второй заседатель, принадлежащий к тому же профессиональному направлению, что и государственный служащий, чье дело рассматривается), и федеральный административный суд в Берлине, где решение выносится в сенатах по дисциплинарным делам в составе трех членов суда (председатель и два заседателя из числа государственных служащих).

По законодательству служебные отношения прекращаются вследствие увольнения; отстранения от должности согласно дисциплинарным наказаниям, а также ухода на пенсию.

Таким образом, характерными чертами современной модели германской государственной гражданской службы являются:

1. высокая роль политических назначений в системе государственной гражданской службы;
2. разграничение компетенции в системе организации государственной гражданской службы по уровням управления;
3. многоступенчатая система отбора кадров для государственной службы из выпускников высших учебных заведений с наилучшей успеваемостью;
4. высокий социальный статус государственного гражданского служащего, существование института почетного чиновника;
5. полноценная система гарантий правовой и социальной защищенности служащего, принцип «пожизненного назначения».

Различные варианты организации государственной службы могут быть классифицированы по нескольким основаниям.

На основании классификации видов государственной службы можно выделить несколько основных моделей государственной службы , существующих в современных зарубежных странах:

- рациональная централизованная закрытая модель, реализуемая в унитарном государстве (французская модель);

Рациональная относительно децентрализованная закрытая модель, реализуемая в федеративном государстве (германская модель);

- относительно децентрализованная открытая модель, реализуемая в унитарном государстве (Великобритания);

- децентрализованная открытая модель, реализуемая в федеративном государстве (США).

Французская модель государственной гражданской службы формировалась под влиянием интенсивного процесса централизации, завершившегося раньше, чем в других государствах Европы. В эпоху абсолютной монархии во Франции происходит окончательное становление профессиональной бюрократии и ее обособление от общества. Местное самоуправление подавляется и заменяется местным управлением. В условиях интенсивной централизации государственной службы особое значение имеет столичная бюрократия, стоящая на вершине служебной иерархии; местная бюрократия играет незначительную роль. Окончательно французская система госслужбы формируется в период французской революции и при Наполеоне I. С одной стороны, провозглашается открытость госслужбы, служение только общественным интересам, создается конкурсная система найма чиновников, специальные учебные заведения для подготовки административной элиты, формируются нормы профессиональной морали госслужащих, но, с другой стороны, усиливаются служебная иерархия, дисциплина, всесторонняя унификация, «кастовость», социальная селекция госслужащих, происходит отрыв профессиональных чиновников от народа. В середине XIX века создается система социального обеспечения государственных служащих.

В начале 1945 года под влиянием левых сил был создан специальный комитет по реформе государственной службы в целях повышения ее эффективности и демократичности. В октябре 1946 года, по итогам работы комитета, был принят «Закон об общем статусе чиновника», в котором была установлена новая структура и иерархия государственной службы, повышены социальные и правовые гарантии для госслужащих. Государственным служащим были разрешены забастовки, увольнять их можно было только на основании специального закона о сокращении персонала. В Пятой республике (с 1959 года) политическое влияние чиновничества существенно увеличилось. В 1959 году в Закон об общем статусе чиновника были внесены изменения, направленные на усиление дисциплины и солидарных действий государственных служащих.

Основными чертами сложившейся во Франции модели государственной гражданской службы являются:

1) иерархическая организация системы государственной службы с четкой, нормативно установленной компетенцией каждого уровня госслужбы и твердо закрепленными принципами должностной субординации;

2) очень высокий уровень централизации государственной службы, незначительное внимание к местным условиям, проблемам и инициативам; жесткий контроль за местной бюрократией из центра;

3) осуществление значительной части внутриорганизационной деятельности на основе формальных, нормативно закрепленных процедур;

4) конкурсная система отбора кадров для государственной службы;

5) очень высокая элитарность государственной службы, которая при конкурсной системе отбора поддерживается за счет «образовательной монополии» нескольких учебных заведений на подготовку государственных служащих;

6) развитая система гарантий правовой и социальной защищенности служащего; весьма усложненная процедура его увольнения;

7) зависимость карьерного роста и оклада государственного служащего от стажа службы и должности.

Постепенное снижение уровня подготовки чиновников, увеличение их численности, существенное отставание роста оклада госслужащих от заработной платы лиц, занятых в частном секторе, привели к падению престижа государственной службы, потере элитой французской службы ее морально-нравственных качеств.

Реформы 1981–1983 гг. были направлены на децентрализацию управления страной, повышение инициативности государственных служащих. Итогом реформы стало принятие Закона от 13 июля 1983 года о правах и обязанностях служащих и Закона от 11 января 1984 года, содержащих положения общего статута центральной госслужбы. С 1991 года приоритетом в реформе государственной службы во Франции стало нормативное закрепление моральных стандартов, норм профессиональной этики государственных служащих и создание учреждений по контролю за соблюдением этих норм.

Современная модель государственной (публичной) службы Германии сформировалась не сразу. Основное влияние на германскую довоенную администрацию оказала прусская модель государственной службы, сформировавшаяся в результате реформы Фридриха Вильгельма I в 1728 году. Чиновники набирались в основном из числа офицеров, в связи с чем, с одной стороны, прусский административный стиль отличался эффективностью, честностью, отстаиванием государственных интересов, а с другой стороны – низким творческим потенциалом и недоверием к демократии (что во многом предопределило судьбу Веймарской республики и быстрый переход чиновничества на службу к Третьему Рейху).

Серьезная задержка с формированием в Германии централизованного государства предопределила наличие в государствах, существовавших до 70-х годов XIX века на территории современной Германии, собственных систем государственной службы – как правило, более открытых и демократичных, чем в Пруссии. Это явилось предпосылкой для создания в Германии после второй мировой войны федеративного государства и относительно децентрализованной системы государственной службы.

Кроме того, в послевоенный период была устранена фундаментальная основа прусской бюрократии – ее претензии на независимость и надпартийность. Современное развитие государственной гражданской службы в ФРГ базируется на направляющем воздействии политических партий и широком развитии института политических назначений (принципов партийного «патронажа»).

В 1957–1985 гг. были приняты основополагающие нормативно-правовые акты в сфере государственной службы: Закон о федеральных чиновниках от 14 июля 1953 года в новой редакции от 27 февраля 1985 г.; Рамочный закон о праве чиновников от 1 июля 1957 года в новой редакции от 27 февраля 1985 г., Закон об окладах федеральных служащих от 27 июля 1957 года в редакции 3 декабря 1998 года, Положение о прохождении государственной службы в Федерации от 15 ноября 1978 г. в новой редакции от 8 марта 1990 г.; Федеральный дисциплинарный устав от 20 июля 1967 года. На основе Рамочного закона были приняты соответствующие законы и иные нормативно-правовые акты субъектов федерации.

Перечислим наиболее существенные черты современной модели германской государственной гражданской службы:

1) очень высокая роль политических назначенцев в системе государственной службы, особенно в процессе выработке стратегических управленческих решений;

2) четкая организация системы государственной службы с нормативно установленной компетенцией каждого уровня управления (вплоть до разделения компетенции по принятию и исполнению решений) и установленными принципами должностной субординации;

3) осуществление всей внутриорганизационной деятельности на основе формальных, нормативно закрепленных процедур;

4) сложная, многоступенчатая система отбора кадров для государственной службы из выпускников высших учебных заведений с наилучшей успеваемостью (государство имеет приоритет в наборе кадров перед частным сектором);

5) очень высокий социальный статус госслужащего, большое значение репутационных механизмов и норм профессиональной этики; существование института почетного чиновника;

6) система гарантий правовой и социальной защищенности служащего, принцип «пожизненного назначения»;

7) зависимость карьерного роста, заработной платы и льгот от стажа службы и должности.

8) преобладание на госслужбе специалистов с юридическим образованием.

Государственная служба в Германии отличается высокой эффективностью, престижем и уважением среди населения, в связи с чем для адаптации государственной службы к изменяющимся условиям современного мира была выбрана тактика «большого качественного скачка посредством маленьких шагов». Среди таких «шагов» можно отметить децентрализацию гражданской службы, дивергенцию статуса госслужащих, переориентацию государственной службы на «клиентные» отношения с гражданами.

Основы относительно децентрализованной открытой модели гражданской службы, действующей сегодня в Великобритании , были заложены еще в средние века. Тем не менее, до второй половины XIX века в стране не существовало института постоянной профессиональной гражданской службы, система экзаменов или конкурсов отсутствовала, процветал непотизм. Долгое время недостатки подобной модели госслужбы «сглаживались» развитым самоуправлением и господством общего права, но в XIX веке, особенно на фоне Крымской войны, неэффективность такой архаичной системы управления стала очевидной.

Масштабная реформа государственной службы началась с программного доклада Норткота – Тревельяна британскому парламенту в 1854 году и шла очень медленно, встречая серьезное сопротивление. В процессе реформы была унифицирована система госслужбы (введены три класса служащих – администраторы, исполнители и клерки), на службы пришли высококвалифицированные кадры. Завершением реформы можно считать введение в 1870 году открытых конкурсных экзаменов, проводимых под наблюдением центральной экзаменационной комиссии (Комиссии по делам гражданской службы).

Однако программа конкурсных экзаменов составлялась на основе методик Оксфордского и Кембриджского университетов, что привело к кастовому характеру госслужбы и господству не узких профессионалов, как в континентальной модели госслужбы, а «дженералистов» – служащих с общим гуманитарным образованием.

Столетие спустя (в 1968 году), учитывая критику «кастового» и «любительского» характера государственной службы в стране, комитет по реформе государственной службы под руководством лорда Фултона разработал новую модель государственной службы, в основу которой была положена государственная служба в США. Однако из 158 рекомендаций, содержавшихся в докладе «Государственная служба», была реализована только одна – об упразднении классов и введения семи «ступеней» государственной службы.

С 1979 года премьер-министром стала М. Тэтчер. Она начала административную реформу с сокращения расходов министерств и ведомств, в том числе и за счет увольнения части государственных служащих. В 1988 году была сформулирована программа «Следующие шаги», в соответствие с которой все правительственные учреждения были разделены на центры формирования политики и учреждения, исполняющие решения. Последние были преобразованы в квазиадминистративные неправительственные организации (QUANGO) или даже корпорации, работающие с центрами формирования политики на основе договоров (выбор QUANGO, наиболее подходящей для исполнения решения, осуществляется, как правило, на конкурсной основе). При этом государственная служба как таковая (с сохранением единой тарифной сетки, привилегий, пенсионного обеспечения и др.) была сохранена лишь для служащих центров формирования политики, а в QUANGO широко распространилась служба по контракту. Данная реформа, с одной стороны, позволила сократить численность государственных служащих, объем их льгот и привилегий, повысить эффективность администрации. С другой стороны, была разрушена целостная система правительственных кадров, подорваны престиж и привлекательность государственной службы, а заработная плата в QUANGO все равно осталась существенно меньшей, чем в частном секторе. Поэтому, несмотря на то, что реформа Тэтчер была признана в целом удачной и «скопирована» в Нидерландах и Новой Зеландии, подводить окончательные итоги внедрения рыночных механизмов в нерыночную по своей природе публично-служебную деятельность пока преждевременно.

В Соединенных Штатах Америки органы местного самоуправления и органы государственной власти штатов исторически предшествовали федеральному правительству, с чем связаны устоявшиеся традиции федерализма и самоуправления. До 60-х годов XIX века в США на федеральном уровне практически отсутствовала профессиональная бюрократия в европейском понимании. Большое распространение получила введенная в 1829 году президентом Э. Джексоном victor"s spoils system, согласно которой должности получали представители победившей партии. Однако общие закономерности индустриального и социального развития в XIX веке, а также начало централизации государственного управления после Гражданской войны привели к росту профессионализации государственной службы. Большую популярность в конце XIX – начале XX века получила точка зрения о необходимости введения в США «рациональной» модели госслужбы европейского образца. В 1883 году в соответствие с Законом Пендлтона была введена единая система должностей, окладов и квалификационных экзаменов для значительной части государственных служащих, что нанесло удар по victor"s spoils system. Актом прямого ограничения политической деятельности государственных служащих стал Закон Хэтча, принятый Конгрессом в 1939 году, который запретил им участвовать в избирательных компаниях в любом качестве, а также использовать свое служебное положение в интересах какой-либо политической партии.

В 1960–1970-х годах в США вновь доминирующей стала тенденция «политизации» государственной службы: число политических назначений при Дж. Картере достигло 2800, при Рейгане и последующих президентах оно стабилизировалось на уровне 3000.

В 1978–1979 гг. была проведена реформа государственной службы, в ходе которой был коренным образом изменен статус государственного служащего за счет введения принципов merit system («системы заслуг»), введения регулярной аттестации и контроля результативности служащих госаппарта. Была упорядочена также система органов управления государственной службой: созданы Федеральное управление кадров и Совет по защите системы заслуг. Наконец, была учреждена система формирования высшей административно-политической элиты (Служба высших руководителей) для обеспечения кадрового резерва как для политических, так и для карьерных назначений (в 1994 году она охватывала 7560 человек). В 1978 году был принят Закон о гражданской службе, закрепивший результаты проведенных реформ.

Основными чертами существующей сегодня модели государственной гражданской службы в США являются:

1) высокая роль политических назначений в системе государственной службы – особенно на тех должностях, где принимаются ключевые стратегические решения;

2) наличие «системы заслуг»; зависимость оплаты труда и продвижения по службе от результатов работы государственного служащего;

3) упрощенные процедуры увольнения госслужащих, поощрение высокой мобильности государственных служащих;

4) высокая децентрализация системы государственной службы, что связано с наличием и федеральной государственной службы, и государственной службы субъектов федерации (законы субъектов федерации о государственной службе совпадают в общих чертах друг с другом и с законами федерации);

5) незначительная унификация государственной службы: существуют публичные служащие, под которыми понимаются все работающие по найму в учреждениях США, правительственные служащие – высшие политические назначенцы, гражданские служащие – профессиональные несменяемые чиновники, составляющие до 60% госслужащих;

6) важное внимание уделяется проблемам этики государственной служащих.

В 1993–1999 гг. в США была проведена очередная реформа государственной службы, которой руководили не кадровые служащие, а политические назначенцы. В 1992 году была проведена «общенациональная проверка результатов деятельности», на основе которой в 1993 году был принят Закон о показателях и результатах деятельности органов государственной власти. Результатами реформы стало совершенствование критериев, по которым оценивается эффективность деятельности государственных служащих, и сокращение численности федеральных государственных служащих на 17%.