1. Преобразование муниципальных образований: определение терминологии и предмета исследования. Образование, преобразование и управление муниципальных образований Разделение муниципальных образований

При изменении границ между субъектами РФ требования статей 12 и 13 закона не применяются. В этом случае изменение границ муниципальных образований, преобразование муниципальных образований, их упразднение, связанные с изменением границ между субъектами РФ, осуществляются в порядке, установленном законами субъектов РФ (ч. 3 ст. 10 ФЗ).

Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения установленных ст. 16 закона вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) установленных ст. 15 закона вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.

При наделении городского поселения статусом городского округа учитываются перспективы развития городского поселения, подтвержденные генеральным планом данного городского поселения.

Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляется законами субъектов РФ по инициативе населения, выдвинутой на сходе граждан , проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенных территориях, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом 2003 г. (ст. 13.2 закона). В случае выдвижения на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенной территории, инициативы о создании вновь образованного поселения такая инициатива оформляется решением схода граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о создании на межселенной территории вновь образованного муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляется с согласия населения муниципального района, выраженного представительным органом данного муниципального района. Закон субъекта РФ о создании на межселенной территории вновь образованного поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления муниципального района, в период кампании местного референдума. В случае выдвижения на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенной территории, инициативы о создании вновь образованного поселения такая инициатива оформляется решением схода граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.

Преобразование муниципальных образований

Преобразованием муниципальных образований является (ст. 13 закона):

1. объединение муниципальных образований,
2. разделение муниципальных образований,
3. изменение статуса (городского поселения - в связи с наделением его статусом сельского поселения, городского округа либо лишением его статуса городского округа; сельского поселения - в связи с наделением его статусом городского поселения; городского округа - в связи с наделением (либо лишением) его статусом городского округа с внутригородским делением;
4. присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением и выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением.

Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом 2003 г.. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта РФ о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Объединение муниципальных образований

Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений.

Объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, с городским округом осуществляется с согласия населения поселений, муниципального района и городского округа, выраженного представительным органом соответствующего поселения, муниципального района и городского округа. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования. Муниципальный район, в котором все поселения, входившие в его состав, объединились с городским округом, утрачивает статус муниципального образования.

Объединение двух и более внутригородских районов , не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения каждого из соответствующих внутригородских районов в соответствии с уставом внутригородского района и с согласия населения городского округа с внутригородским делением, выраженного представительным органом городского округа с внутригородским делением.

Объединение двух и более муниципальных районов , не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.

Разделение муниципльных образований

Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан, проводимых в порядке, предусмотренном настоящим ФЗ.

1. территория субъекта РФ разграничивается между поселениями и городскими округами. Территории с низкой плотностью сельского населения могут не включаться в состав территорий поселений;
2. территории всех поселений, а также возникающие на территориях с низкой плотностью сельского населения и (или) на территориях упраздняемых поселений межселенные территории входят в состав муниципальных районов;
3. территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;
4. территорию городского округа составляют земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные земли, земли для развития городского округа;
5. в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;
6. в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);
7. в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью сельского населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью сельского населения - менее 3000 человек каждый);
8. законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие и изменяющие границы поселений, городских округов, должны содержать перечень населенных пунктов, входящих в состав территорий этих поселений, городских округов;
9. сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;
10. в соответствии с законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности сельского населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;
11. административным центром муниципального района может считаться город (поселок), расположенный на территории городского округа, имеющего с муниципальным районом общую границу;
12. границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы городского округа, муниципального района - с учетом транспортной доступности до их административных центров и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений (населенных пунктов), входящих в их состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях;
13. территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения, городского округа;
14. территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;
15. территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;
16. границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
17. границы городского округа устанавливаются с учетом необходимости создания условий для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры, обеспечения органами местного самоуправления городского округа единства городского хозяйства, а также для осуществления на всей территории городского округа отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
18. территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.

Изменение границ муниципального образования

Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта РФ по инициативе:

• населения;
• органов местного самоуправления;
• органов государственной власти субъекта РФ;
• федеральных органов государственной власти.

Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта РФ об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Изменение границ муниципальных районов , влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан, с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.

Изменение границ муниципальных районов и входящих в их состав поселений , влекущее отнесение территорий отдельных входящих в состав указанных поселений поселков и сельских населенных пунктов к территориям городских округов, осуществляется с согласия населения поселений и городских округов, выраженного представительными органами соответствующих поселений и городских округов, а также с учетом мнения населения муниципальных районов, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов.

Изменение границ городских округов , влекущее отнесение территорий населенных пунктов, входящих в состав городских округов, к территориям поселений соответствующих муниципальных районов, осуществляется с согласия населения поселений и городских округов, выраженного представительными органами соответствующих поселений и городских округов, а также с учетом мнения населения муниципальных районов, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов.

Изменение границ поселений , влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 закона, либо на сходах граждан, проводимых в порядке, предусмотренном ст. 25.1 закона, с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений.

Изменение границ муниципальных районов и поселений , не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.

Изменение границ внутригородских районов осуществляется с учетом мнения населения каждого из внутригородских районов в соответствии с уставом внутригородского района и с согласия населения городского округа с внутригородским делением, выраженного представительным органом городского округа с внутригородским делением.

Уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50 процентов относительно минимальной численности населения, установленной п. 6 ч. 1 ст. 11 закона, после установления законами субъектов РФ границ поселений в соответствии с требованиями Федерального закона 2003 г. не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов РФ, федеральными органами государственной власти процедуры изменения границ поселений.

Основные начала организации местного самоуправления, статус местного самоуправления и его место в системе власти в Российской Федерации определены Конституцией РФ. Так, ст. 12 Конституции РФ гарантированы местное самоуправление, его самостоятельность и независимость от органов государственной власти. В отдельной главе Конституции РФ (глава 8 «Местное самоуправление») определены главные права местного самоуправления: а) самостоятельность в решении населением вопросов местного значения; б) самостоятельность в решении населением вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; в) самостоятельность в установлении местных налогов и сборов; г) право на судебную защиту местного самоуправления; д) право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

Рассмотрение вопросов преобразования муниципальных образований, осуществляемого в целях укрупнения муниципальных образований, необходимо начать с определения типов субъектов, которые участвуют в муниципальных правоотношениях. Так, Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №131-ФЗ) [Федеральный закон №131-ФЗ] выделяет шесть видов муниципальных образований, на территории которых осуществляется решение вопросов местного значения и которые являются основными коллективными субъектами правоотношений в муниципальном праве:

• - городские округа;
• - муниципальные районы;
• - городские и сельские поселения;
• - городской округ с внутригородским делением;
• - внутригородской район городского округа с внутригородским делением;
• - внутригородские территории городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Одним из важнейших элементов правового статуса муниципального образования является наличие установленного законодателем порядка образования, преобразования или упразднения муниципальных образований. Указанный законодательный порядок фактически устанавливает правила осуществления преобразования муниципальных образований в целях их укрупнения. В процессе преобразования муниципальных образований происходит правопреемство соответствующих муниципальных образований в отношении всех их прав и обязанностей [о правопреемстве смотри следующие труды: Белов, 2012; Емельянцев, 2010; Ломидзе, 2003; Магазинер, 2006; Мирошникова, 2005; Носов, 2013; Рудакова, 2009; Рудакова, 2010; Сепп, 1970; Скловский, 2008; Стовповая, Стовповой, 2009; Черепахин, 1962 и др.]

Преобразование муниципальных образований происходит на основании ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ, а также в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, в которых расположены муниципальные образования В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 72, пп. «н») установление общих принципов организации системы местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Совместное ведение Российской Федерации и её субъектов означает, что федеральные органы государственной власти вместе с органами государственной власти субъектов федерации принимают решения и осуществляют контроль по вопросам, перечисленным в указанной статье Конституции. Следовательно, правовое регулирование организации и функционирования местного самоуправления в Российской Федерации осуществляется как на федеральном, так и на региональном уровне (на уровне субъекта Российской Федерации).. Положения указанного Федерального закона, регламентирующие вопросы преобразования и упразднения муниципальных образований (ст. 13, 13.1), вступили в силу с 08 октября 2003 г.

Ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ определены способы преобразования муниципальных образований, среди которых выделяются:

• - объединение муниципальных образований;
• - разделение муниципальных образований;
• - изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения;
• - изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения;
• - изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа;
• - изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением;
• - присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением и выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением.

Часть 2 статьи 13 Федерального закона №131-ФЗ устанавливает, что преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти.

При этом указанной статьей предусмотрено, что инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Следует также обратить внимание на то, что в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» часть 2 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ дополнена положением, согласно которому закон субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

В положениях частей 2 - 7 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ определен порядок преобразования муниципальных образований, в котором можно выделить следующие процедуры:

• 1. Объединение двух и более муниципальных образований, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований. К возможным формам преобразования муниципальных образований путем их объединения относятся следующие:
  • - объединение двух и более поселений - преобразование осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых муниципальных образований на основе результатов публичных слушаний, проведенных в порядке, установленном законодательством;
  • - объединение поселения с городским округом - преобразование возможно с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования. Кроме того, объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром;
  • - объединение двух и более муниципальных районов - преобразование муниципальных образований происходит с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.
• 2. Разделение муниципального образования - поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан. Разделение муниципального образования - муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.
• 3. Изменение статуса муниципального образования - городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа. Такое преобразование осуществляется на основании закона субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения или населения муниципального района.

Из представленных вариантов преобразования муниципальных образований к укрупнению муниципальных образований может привести объединение двух и более муниципальных образований, а также изменение статуса муниципального образования - городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа.

Таким образом, процесс преобразования муниципального образования представляет собой определенный процессуальный порядок производства, учитывающий большое количество необходимых юридических фактов.

Необходимо отметить, что в пунктах 2 - 7 статьи 13 Федерального закона №131-ФЗ в соответствии со ст. 131 Конституции РФ, ст. 5 Европейской Хартии местного самоуправления [Европейская Хартия местного самоуправления] устанавливаются формы выявления мнения населения соответствующих муниципальных образований о предполагаемых преобразованиях территорий местного самоуправления. Следовательно, именно учет мнения населения является обязательным при осуществлении всех мероприятий, направленных на преобразование муниципального образования. Это положение подтверждается позицией, выраженной высшими судами Российской Федерации. Так, в соответствии с разъяснениями Конституционного суда Российской Федерации «конституционное предписание об учете мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, относится к самому существу конституционно-правового статуса местного самоуправления и является одной из необходимых гарантий права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения» [Определение Конституционного Суда РФ от 06.03.2008 № 214-О-П].

Конституционным судом РФ неоднократно рассматривались спорные ситуации, связанные с преобразованием муниципальных образований, наделением их иным статусом [см. Постановление Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 № 1-П; Постановление Конституционного Суда РФ от 03.11.1997 № 15-П; Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 № 15-П; Определение Конституционного Суда РФ от 13.07.2000 № 195-О; Определение Конституционного Суда РФ от 10.07.2003 № 289-О; Определение Конституционного Суда РФ от 03.04.2007 № 171-О-П; Определение Конституционного Суда РФ от 15.05.2007 № 344-О-П; Определение Конституционного Суда РФ от 02.10.2007 № 715-О-П и др.].

В своих решениях, касающихся территориальной основы местного самоуправления и конституционных гарантий его самостоятельности, в том числе при законодательном регулировании вопросов, касающихся изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, в связи с преобразованием или упразднением муниципальных образований Конституционный суд РФ сформулировал ряд правовых позиций.

Во-первых, определение территориальных уровней, на которых возможно создание муниципальных образований, должно способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволять решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления. Во-вторых, конституционное предписание об учете мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, относится к самому существу конституционно-правового статуса местного самоуправления и является одной из необходимых гарантий права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения. В-третьих, конституционное регулирование местного самоуправления, в том числе в его нормативно-доктринальной интерпретации, содержащейся в решениях Конституционного суда РФ, предусматривает учет мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, в качестве универсального требования и необходимого условия осуществления муниципально-территориальных преобразований независимо от их характера - сужения либо, напротив, расширения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, а также изменения конкретного состава территорий, выступающих объектом преобразований. В-четвертых, законодатель в любом случае должен исходить из того, что территориальные изменения, напрямую затрагивающие интересы большинства населения территории, на которой осуществляется местное самоуправление, предполагают непосредственное волеизъявление населения соответствующей территории. В-пятых, при изменении границ территорий в связи с упразднением муниципальных образований, в которых осуществляется местное самоуправление и действуют выборные органы муниципальных образований, наиболее адекватной формой учета мнения населения является референдум. Итак, при проведении мероприятий по преобразованию муниципальных образований необходимо учитывать принципы, выработанные Конституционным судом РФ.

В ряде решений Верховный суд РФ сформулировал свою принципиальную позицию по вопросу наделения муниципальных образований новым статусом, предусмотренным Федеральным законом № 131-ФЗ. Так, в определении от 19.09.2007 по делу № 4-Г07-31 Верховный суд РФ указал: «В силу ч. 3 ст. 84 Федерального закона № 131-ФЗ преобразованием района, требующего согласия населения, в переходный период является наделение законом субъекта РФ городских населенных пунктов, расположенных в границах района, являющегося муниципальным образованием на день вступления в силу данной статьи, статусом городских округов» [Определение Верховного Суда РФ от 19.09.2007 по делу № 4-Г07-31]. В определении Верховного суда РФ от 25.04.2007 по делу № 4-Г07-17 отмечено, что федеральным законодательством не исключены случаи, предусматривающие вхождение в состав территории городского округа сельских населенных пунктов. По мнению Верховного суда РФ, «первичное» для реализации требований Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделение статусом городского округа муниципального района, созданного в соответствии с ранее действовавшим законодательством, не является преобразованием и согласия населения не требует [Определение Верховного Суда РФ от 25.04.2007 по делу № 4-Г07-17]. В определении Верховного суда РФ от 17 января 2007 года по делу № 38-Г06-7 подчеркивается, что при решении вопроса о границах муниципальных образований надлежит учитывать исторически сложившиеся территории конкретного муниципального образования, на которой осуществляется местное самоуправление [Определение Верховного Суда РФ от 17.01.2007 по делу № 38-Г06-7]. Таким образом, при замене в правоотношении муниципального образования как особого субъекта в любом случае необходимо учитывать мнение населения этого муниципального образования. Учет мнения населения является особенностью правопреемства муниципальных образований.

Таким образом, фактически действующее законодательство РФ под преобразованием муниципального образования понимает наделение законом субъекта РФ городских населенных пунктов, расположенных в границах района, являющегося муниципальным образованием, статусом городских округов. Тем самым мнение населения при изменении статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа требуется в тех случаях, когда соответствующее городское поселение выделяется из состава муниципального района. Между тем в соответствии с абзацем 2 ч. 3 ст. 84 Федерального закона № 131-ФЗ наделение законом субъекта РФ городских, сельских населенных пунктов, расположенных в границах района, являющегося муниципальным образованием на день вступления в силу переходных положений, статусом городских, сельских поселений в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 85 настоящего Федерального закона не является изменением границ, преобразованием указанного района [Определение Верховного Суда РФ от 18.10.2006 по делу № 75-Г06-6].

По вопросу применения норм от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части установления, изменения границ муниципальных образований, преобразования муниципальных образований имеются также судебные постановления Уставного суда Калининградской области. В постановлении этого суда от 31.05.2007 № 2-П «По делу о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области Закона Калининградской области от 31 марта 2005 года № 523 “Об изменении границы муниципального образования «Балтийское городское поселение” и наделении его статусом городского округа» рассматривается следующая ситуация [Постановление Уставного Суда Калининградской области от 31.05.2007 № 2-П]. В 2004 г. в целях реализации предписаний Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» об установлении границ муниципальных образований Балтийский городской округ Калининградской области был наделен статусом муниципального района. В состав района вошли 2 городских поселения с утвержденными границами. Впоследствии, в 2005 г., законом области из муниципального района было выделено Балтийской городское поселение и наделено статусом городского округа. Процедуры получения согласия населения на наделение городского поселения статусом городского округа проведено не было. На этом основании Уставный суд Калининградской области признал не соответствующим Уставу Калининградской области закон области о преобразовании Балтийского городского поселения в Балтийский городской округ.

В другом постановлении Уставного суда Калининградской области [Постановление Уставного Суда Калининградской области от 25.05.2007 № 1-П] рассматривался вопрос о правомерности наделения статусом городского округа муниципальных образований. В качестве одного из основных требований законодательства для решения вопроса о возможности наделения муниципального образования статусом городского округа судом отмечено наличие генерального плана развития территории всего городского округа, а не только той части, которая находится в границах населенного пункта этого городского округа. Судом также исследовалась категория земель, включенных в территорию городского округа, и было установлено, что подавляющая площадь территории городского округа занята землями сельскохозяйственного назначения. При этих обстоятельствах Уставный суд Калининградской области признал неправомерным создание муниципальных образований со статусом городского округа [см., Носов Д.В., 2013, с 126 - 140].

Таким образом, в законодательстве РФ установлены различные механизмы преобразования муниципальных образований, часть из которых с учетом мнения населения муниципальных образований может при их реализации привести к укрупнению муниципальных образований.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования

«Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского»

Институт открытого образования

Направление «Юриспруденция»

дисциплина: Муниципальное право

Преобразование муниципальных образований

Выполнила студентка 2 курса заочной формы обучения (гр. 11-Б32Ю/10)

Косарева Юлия Юрьевна

Научный руководитель

Охотникова О.В.

г. Нижний Новгород

Введение

Заключение

Введение

Каждое муниципальное образование в Российской Федерации представляет собой территорию, имеющую определенные границы и правовой статус, которые при необходимости могут быть изменены посредством проведения в установленном порядке процедуры изменения границ или преобразования муниципального образования. Таким образом, согласно Федеральному закону № 131-ФЗ каждое муниципальное образование помимо правового статуса (поселение, муниципальный район, городской округ и т. д.) имеет и собственные границы, позволяющие определить на местности пределы его юрисдикции. Граница необходима муниципальному образованию так же, как любому государству, поскольку специфика осуществления местного самоуправления на той или иной территории может иметь место лишь при наличии закрепленных в установленном порядке границ. Каждое муниципальное образование помимо правового статуса имеет и собственные границы, позволяющие определить на местности пределы его юрисдикции.

Принципы формирования территории муниципального образования

Муниципальное образование (МО) -- населенная территория, в границах которой местное самоуправление осуществляется непосредственно и(или) через выборные и иные органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения.

К видам муниципальных образований относятся:

Городское поселение

Сельское поселение

Муниципальный район

Городской округ

Внутригородской район города федерального значения

Обязательными признаками любых муниципальных образований являются следующие:

Наличие единой населенной территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление;

Устав муниципального образования;

Обособленная муниципальная собственность;

Местный бюджет;

Органы местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями Федерального закона. При создании муниципальных образований учитывается история складывания местного сообщества, величина его территории, тип поселений и их число, численность населения соответствующих поселений, наличие транспортной, иной инфраструктуры, пешеходная, транспортная доступность до административного центра и др.

Особенности территорий МО:

1. Территорию городского или сельского поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

2. В границах городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями.

Указанный критерий вызывает сложность при определении территорий муниципальных образований крупных городов, традиционно включающих в свой состав поселки.

3. Размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности его населения.

4. Границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта.

5. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.

Порядок установления и изменения границ муниципального образования

муниципальный образование самоуправление

Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Федерации в соответствии с требованиями федерального законодательства.

Изменение границ МО - объединение, разделение, изменение статуса городского поселения либо лишения его статуса. Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Российской Федерации об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума. Границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются в соответствии со следующими требованиями:

1) территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями. Территории с низкой плотностью сельского населения могут не включаться в состав территорий поселений;

2) территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов;

3) территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;

4) в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;

5) в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);

6) в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый);

7) административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района;

8) границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях;

9) территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;

10) территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;

11) территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;

12) границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

13) территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.

Законы должны обязательно предусматривать мнение населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

Процесс изменения границ МО:

1) выдвижение инициативы

2) выявление местного населения (референдум)

3) принятие закона субъекта РФ об изменении границ МО

4) внесение изменений в устав МО (регистрирует Министерство юстиции)

Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, или изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных поселений или) населенных пунктов. Согласие населения выявляется путем голосования, предусмотренного ст. 24 ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г., либо сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов. Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного ФЗ № 131, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений. Уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50 % относительно минимальной численности населения, после установления законами субъектов Российской Федерации границ поселений в соответствии с требованиями Федерального закона не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральными органами государственной власти процедуры изменения границ поселений. Преобразование муниципальных образований -- объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением либо лишением его статуса городского округа. Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации. С инициативой по преобразованию муниципального образования могут выступать население, органы местного самоуправления, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральные органы государственной власти. Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Особенности объединения МО:

1) Если объединение двух и более поселений не влечет изменения границ иных муниципальных образований, то оно осуществляется с согласия населения каждого из поселений, которое выражается путем голосования либо на сходах граждан.

2) Если объединение двух и более муниципальных районов не влечет изменения границ иных муниципальных образований, то оно осуществляется с учетом мнения населения, которое выражается опосредованно представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.

Особенности разделения МО:

1) Если разделение поселения влечет образование двух и более поселений, то оно осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, которое выражается путем голосования либо на сходах граждан.

2) Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.

Изменение статуса городского поселения в связи с наделением либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

Основные модели территориальной организации местного самоуправления: территориальная (районная), поселенческая (волостная), двухуровневая.

Сложившаяся на сегодня практика организации местного самоуправления может быть представлена в виде ряда моделей: территориальная (районная), поселенческая (волостная) и двухуровневая.

Территориальная (районная) модель

Предполагает выделение района как единого муниципального образования, которому подчинен населенные пункты районного подчинения (волости, поселки). Преимуществом модели служит то, что более крупное муниципальное образование может располагать достаточным бюджетом, позволяющим ему решать проблемы входящих в него населенных пунктов. К недостаткам этой модели можно отнести низкую степень инициативности граждан организовывать на этом уровне полноценную работу в сфере самоуправления.

Поселенческая (волостная) модель

При использовании этой модели статусом муниципального образования наделяется определенный круг административно-территориальных единиц (города, волости, сельсоветы), тогда как на уровне административного района или его подразделения создаются органы государственной власти на местах.

Это связано с отсутствием на районном уровне представительных органов муниципальной власти. Таким образов власть на уровне субъекта осуществляется на 2-х уровнях сразу: субъекта федерации и района. К несомненным преимуществам модели относится то, что власть муниципального образования в этом случае территориально больше приближена к населению, а потому и подконтрольна ему. Недостатком же является отсутствие возможности у малых территориальных образований иметь право на реализацию местного самоуправления.

Двухуровневая модель

Включает в себя наделение правами муниципального образования сразу двух субрегиональных уровней: районного и поселкового, с соответствующим разделением между ними полномочий, собственности и доходов.

Типы муниципальных образований: поселение (городское или сельское), муниципальный район, городской округ, внутригородские районы в городах федерального значения.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в Российской Федерации существуют 5 видов муниципальных образований:

сельское поселение -- один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

городское поселение -- город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Городские поселения, не являющиеся городскими округами, входят в состав муниципальных районов.

муниципальный район -- несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяются вопросы местного значения, которые должны решаться на уровне муниципального района. К ним, в первую очередь, относятся организация медицины и образования на территории района, обеспечение поселений подключением к коммуникациям, организация архивов, библиотек, осуществление функций опеки и попечительства. В компетенцию муниципальных районов входит развитие и содержание сети автомобильных дорог на территории района, транспортного обслуживания, организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов. Муниципальный район ответственен за организацию охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией. В настоящее время муниципальные районы в большинстве случаев, являются распорядителями бюджетов на всей территории района, включая территории поселений: сельские поселения, входящие в район, не имеют бюджетов, а лишь сметы расходов. В соответствии с законодательством, муниципальный район также осуществляет выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счёт средств бюджета муниципального района.

городской округ -- городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

внутригородская территория города федерального значения -- часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Внутригородское муниципальное образование является самостоятельным муниципальным образованием, в границах которого местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и через выборные и другие органы местного самоуправления. Местное самоуправление на территории муниципального образования осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом города федерального значения и Уставом внутригородского муниципального образования. Используемые в законодательстве понятия «внутригородская территория города федерального значения» и «внутригородское муниципальное образование в городе федерального значения» идентичны по своему содержанию.

Правовой статус Уренского муниципального района Нижегородской области

Уренский муниципальный район Нижегородской области - муниципальное образование в составе Нижегородской области, наделенное статусом муниципального района в соответствии с Законом Нижегородской области N 59-З от 15 июня 2004 года "О наделении муниципальных образований - районов Нижегородской области статусом муниципального района" (далее - Уренский муниципальный район). Уренский муниципальный район Нижегородской области - муниципальное образование, состоящее из 2 городских и 13 сельских поселений, объединенных общей территорией.

Территорию Уренского муниципального района образуют территории следующих муниципальных образований:

1) городские поселения: город Урень, рабочий поселок Арья;

2) сельские поселения: Большеарьевский сельсовет, Большепесочнинский сельсовет, Ворошиловский сельсовет, Вязовский сельсовет, Горевский сельсовет, Карповский сельсовет, Карпунихинский сельсовет, Красногорский сельсовет, Минеевский сельсовет, Обходский сельсовет, Семеновский сельсовет, Темтовский сельсовет, Устанский сельсовет.

2. В состав территорий городских и сельских поселений входят 134 населенных пункта, прилегающие к ним земли общего пользования и другие земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

(в ред. решения Земского собрания Уренского района от 27.01.2011 N 162)

Административным центром Уренского муниципального района является город Урень.

Местное самоуправление в Уренском муниципальном районе - форма осуществления населением Уренского муниципального района своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами Нижегородской области, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), Устав Нижегородской области, законы и иные нормативные правовые акты Нижегородской области, настоящий Устав, решения, принятые на местных референдумах, и иные муниципальные правовые акты

Заключение

Образование муниципальных образований - процесс создания муниципальных образований на территориях, не охваченных местным самоуправлением, не входящих в состав уже имеющихся муниципальных образований. Данный процесс должен основываться на волеизъявлении населения обособляемых территорий и заключается в закладке на обособляемых территориях обязательных для муниципального образования признаков: самостоятельной структуры местного самоуправления, муниципальной собственности, местного бюджета. Юридически создание нового образования фиксируется в его уставе. Хотя появление подлинно самостоятельного муниципального образования требует еще и включения нового образования в состав субъектов межбюджетных отношений.
Упразднение муниципальных образований - процесс прекращения существования муниципальных образований. Процесс упразднения противоположен процедуре образования новых муниципальных образований. Однако порядок упразднения принципиально совпадает с порядком образования муниципальных образований и предполагает решение тех же вопросов, что решаются при образовании муниципальных образований. Здесь также необходимо первичное волеизъявление населения или учет его мнения по вопросу о возможности упразднения муниципального образования, если, конечно, последнее не упраздняется в связи с утратой признака населенности, например, по причине выезда людей в другую местность. В случаях исчезновения местных сообществ, населенных пунктов решения об упразднении соответствующих муниципальных образований, включении их территории в территорию других муниципальных образований, видимо, вправе принимать органы государственной власти субъектов РФ. В собственность муниципального образования-правопреемника переходят расположенные на его территории муниципальные земли правопредшественника в границах вновь образованного муниципального образования, устанавливаемых областным законом.
Преобразование муниципальных образований требует для перехода от существующей системы муниципальной власти к новой введения переходного периода. Переходный период - время, в течение которого на преобразуемой муниципальной территории действуют и новые, и старые органы местного самоуправления, принимается устав нового муниципального образования, изменяется устав преобразуемого муниципального образования, решаются вопросы правопреемства. В переходный период главная задача новых органов местного самоуправления - разработка и принятие устава муниципального образования. Главная задача органов самоуправления муниципального образования-правопредшественника - обеспечение муниципального управления в полном объеме, за исключением внесения изменений в устав муниципального образования.

Список использованной литературы

Конституция РФ.

С.Е. Чаннов, Муниципальное право: конспект лекций. - М.: Юрайт -Издат, 2007г.

Н.А. Онанко, Государственное и муниципальное управление: уч. пособие.-М.: МГИУ, 2008г.

ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003г (с изменениями от 30 марта 2015г.).

Размещено на Allbest.ru

Подобные документы

Принципы формирования территории муниципального образования. Порядок установления и изменения границ. Основные модели территориальной организации местного самоуправления: территориальная, поселенческая, двухуровневая. Типы муниципальных образований.

контрольная работа , добавлен 03.11.2010


Понятие территориальной основы местного самоуправления, виды муниципальных образований и их особенности. Границы и состав территории муниципального образования, порядок их установления и изменения. Сущность двухуровневой системы местного самоуправления.

курсовая работа , добавлен 19.03.2015


Принципы разделения властей в демократическом государстве. Местное самоуправление в Российской Федерации, его особенности, задачи и функции. Порядок установления и изменения границ муниципального образования. Властный статус местного самоуправления.

реферат , добавлен 10.03.2017


Территории муниципальных образований: поселения, муниципального района, городского округа. Определение границ муниципальных образований, порядок и принципы их преобразования и формирования. Изменение границ муниципального района, городского округа.

контрольная работа , добавлен 18.10.2010


Проблемы теории местного самоуправления. Органы местного самоуправления, их классификация по количеству делегированных полномочий. Выборные органы местного самоуправления. Глава муниципального образования. Представительный орган местного самоуправления.

курсовая работа , добавлен 13.12.2013


История возникновения местного самоуправления в России. Организация власти на местах в зарубежных странах. Определения границ и статуса муниципальных образований. Оценка хода реализации реформы местного самоуправления на территории Иркутской области.

дипломная работа , добавлен 30.03.2010


Теоретические основы границ муниципальных образований: понятие, порядок установления, изменение и преобразование. Основания ликвидации поселений. Решение внутренних вопросов муниципального образования. Рассмотрение дотации как части местного бюджета.

курсовая работа , добавлен 12.06.2015


Основные проблемы реализации реформы местного самоуправления на территории Челябинской области. Ассоциации муниципальных образований "Горный Урал", "Единение" и "Содружество". Предложения по совершенствованию деятельности органов местного самоуправления.

курсовая работа , добавлен 14.12.2013


Формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления. Формирование территории муниципального района, определение его статуса и границ. Порядок проведения схода граждан. Обращение граждан в органы местного самоуправления.

презентация , добавлен 02.12.2014


Территориальное устройство местного самоуправления России: принципы, правовое регулирование определения границ, организация территорий местного самоуправления и устройства субъектов РФ. Преобразование муниципальных образований, гарантии прав граждан.

По данным Минрегиона России , в 2009-2010 гг. было зафиксировано 439 случаев преобразования муниципальных образований, в том числе 436 случаев объединения, два случая разделения муниципальных образований (Московская и Оренбургская области) и один случай изменения статуса городского поселения на городской округ (Забайкальский край). Причем только два преобразования были инициированы органами местного самоуправления (Алтайский край), один случай инициирован федеральными органами государственной власти (Мурманская область). В остальных случаях с инициативой преобразований выступали органы местного самоуправления.

По данным Минрегиона России, в 2011-2012 гг. появилась тенденция к изменению статуса городского поселения на сельское (Брянская, Смоленская, Магаданская области, Республика Адыгея - по 1 поселению, Приморский край - 2 поселения и Хабаровский край - 4 поселения), 2 муниципальных района были преобразованы в городские округа в Нижегородской области, продолжилось массовое объединение сельских поселений в Костромской (количество сельских поселений сократилось на 12), Тульской (8), Кировской (16), Нижегородской (8) областях, Республике Татарстан (13) и Алтайском крае (36).

При характеристике установления и изменения границ муниципального образования в Федеральном законе № 154-ФЗ использовались такие термины, как «образование», «объединение», «преобразование» или «упразднение» муниципальных образований. Остальные термины, используемые в региональных нормативных актах (например, «объединение», «разделение», «выделение»), служили для их детализации, фиксируя конкретные формы образования, преобразования, упразднения муниципальных образований. В Федеральном законе № 131-ФЗ используются такие термины, как «изменение границ муниципального образования» и «преобразование муниципального образования».

В соответствии со ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

На основании ч. 2 ст. 131 Конституции РФ изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Похожие формулировки содержатся в Европейской хартии местного самоуправления, в ст. 5 которой предусматривается, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом. Обращает на себя внимание одинаковая формулировка «допускается с учетом мнения». В Федеральном законе № 131-ФЗ формулировки иные: «осуществляется с учетом мнения», «осуществляется с согласия населения».

Из решений Конституционного Суда РФ. Конституционное предписание об учете мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, относится к элементам конституционно-правового статуса местного самоуправления и является одной из необходимых гарантий права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения. Данный императив ограничивает свободу усмотрения законодателя и правоприменителя при принятии ими решений, касающихся изменения территориальной организации местного самоуправления; при этом в любом случае изменение территориальной организации местного самоуправления не может приводить к отказу от него.

Учет мнения населения в определенных конституционно-правовых ситуациях может осуществляться путем принятия населением решения на местном референдуме, итоги которого носят обязательный характер; в иных случаях мнение населения может выявляться с помощью различных форм как непосредственного, так и опосредованного (через представительный орган власти) волеизъявления граждан; в случаях изменения границ территорий в связи с упразднением муниципальных образований, в которых осуществляется местное самоуправление, наиболее адекватной формой учета мнения населения, по смыслу ч. 2 ст. 130 Конституции РФ, является референдум; при решении вопросов реорганизации муниципальных образований полномочия органов местного самоуправления по определению формы учета мнения населения и порядка выявления мнения населения путем сбора подписей или письменных заявлений соответствуют выявленным Конституционным Судом РФ конституционно-правовым критериям разрешения подобных вопросов и не противоречат Конституции РФ.

Конституционное регулирование местного самоуправления предусматривает учет мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, независимо от их характера, сужения либо, напротив, расширения пространственной сферы реализации права на местное самоуправление, а также конкретного состава территорий, выступающих объектом изменений. Вместе с тем Конституция РФ непосредственно не определяет, в каких именно формах должно быть выражено мнение населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, что предполагает необходимость законодательного регулирования .

В Федеральном законе № 131-ФЗ несколько статей содержат гарантии выявления и учета мнения населения при создании, преобразовании или упразднении муниципальных образований (ст. 12- 13 ). В ст. 12 Федерального закона № 131 -ФЗ имеется четкое указание на формы выявления и учета мнения населения:

• - голосование по вопросам изменения границ муниципального образования;
• - решение представительного органа муниципального образования;
• - решение схода.

Причем в отдельных случаях необходимо получение согласия населения.

Производство об изменении границ муниципального образования

необходимо, например, в таких случаях, когда одно муниципальное образование передает часть своей территории другому муниципальному образованию. Количество муниципальных образований, их наименование не изменяются.

Из определения Конституционного Суда РФ. В соответствии с ч. 4 ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.

По своему смыслу и целевому назначению данное законоположение распространяется только на случаи изменения границ муниципальных образований, которые не связаны с преобразованием или упразднением этих муниципальных образований и не охватываются нормативным содержанием положений ч. 2, 2 и 3 той же статьи. Вместе с тем рассматриваемое в системе правового регулирования территориальной организации местного самоуправления, оно не предполагает передачу от одного муниципального образования другому столь существенной части территории населенного пункта или поселения, которая имела бы для них жизненно важное значение и, соответственно, отделение которой означало бы фактическое изменение правового статуса населенного пункта или поселения, территории которых выступают объектом территориальных изменений.

Такое правовое регулирование, позволяющее оперативно проводить территориальные изменения, непосредственно не затрагивающие интересы населения соответствующих муниципальных образований, призвано обеспечить баланс конституционных ценностей, которые связаны с участием местных сообществ в решении вопросов, касающихся определения пространственной сферы реализации права на осуществление местного самоуправления, с одной стороны, и необходимостью рациональной территориальной организации муниципальной власти, позволяющей населению самостоятельно и эффективно решать вопросы местного значения на конкретной территории, - с другой. Данный подход федерального законодателя сам по себе не может рассматриваться как несовместимый с Конституцией РФ .

Производство об изменении границ муниципального образования включает следующие этапы.

Первый этап. Выдвижение инициативы об изменении границ муниципального образования. В соответствии со ст. 12 Федерального закона № 131-ФЗ такая инициатива может исходить от населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ, федеральных органов государственной власти. Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

В ч. 5 ст. 12 Федерального закона № 131-ФЗ закрепляется, что уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50% относительно минимальной численности населения не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов РФ, федеральными органами государственной власти процедуры изменения границ поселений.

Второй этап. Выявление мнения населения. В соответствии со ст. 12 Федерального закона № 131-ФЗ следует разделять изменение границ муниципального образования, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других муниципальных образований и не влекущее таких изменений.

Изменение границ муниципальных образований, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных образований, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных образований.

Изменение границ муниципальных образований, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных образований.

В ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ содержатся нормы, регулирующие особенности проведения голосования по вопросу изменения границ муниципального образования. Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования проводится на всей территории муниципального образования или на ее части.

Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных Федеральным законом № 131 -ФЗ. При этом положения федерального закона, закона субъекта РФ, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, а также положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, не применяются.

Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ муниципального образования считается полученным, если за указанное изменение проголосовали более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования. Общий результат определяется консенсусом.

Третий этап. Принятие закона субъекта РФ об изменении границ муниципального образования. Этот вопрос подлежит дополнительному регулированию субъектами РФ. Необходимо определить, например, в какой срок такой закон должен быть принят, есть ли какие-то особенности его принятия. Закон субъекта РФ об изменении границ муниципального образования не должен вступать

Таблица 3

Федеральный	Количество изменений границ муниципиальных образований в 2009 г.	Инициатор изменения границ муниципальных образований
		население	органы местного самоуправления	государственной власти субъекта РФ	федеральные органы государственной власти
Российская Федерация

По материалам Минрегиона России. См.: URL: http://msu.minregion.ru/tables/Izm_granic_2009.htm.

Динамика изменений границ муниципальных образований в 2009 г.*

Глава 5. Территориальные основы местного самоуправления в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Четвертый этап. Внесение изменений в устав, реестр муниципальных образований. Такие изменения необходимы, если в результате принятых изменений границ изменились сведения, подлежащие внесению в реестр (например, по 2009 г. см. табл. 3).

Производство по преобразованию муниципальных образований включает аналогичные этапы. Однако согласно п. 4 ч. 2 ст. 28 Федерального закона № 131-ФЗ на публичные слушания подлежат обязательному вынесению вопросы о преобразовании муниципального образования. Таким образом, в производстве о преобразовании муниципального образования появляется дополнительный этап, связанный с организацией и проведением публичных слушаний.

В Белгородской области население Губкинского и Старооскольского муниципальных районов инициировало вопрос об объединении поселений, входящих в состав Старооскольского и Губкинского районов, в единые муниципальные образования и о наделении их статусом городского округа. Голосование по данному вопросу прошло 22 июля 2007 г., и большинство жителей высказались за объединение. 7 сентября 2007 г. были приняты законы об объединении поселений соответственно Старооскольского и Губкинского районов и наделении вновь образованных муниципальных образований статусом городских округов. Общее количество муниципальных образований в Белгородской области сократилось на 30 единиц .

На территории Краснодарского края 27 мая 2007 г. состоялось голосование по вопросу преобразования городского округа «Город Ейск». В голосовании в Ейске приняли участие 71% жителей, из них за включение в состав района проголосовали 80,82%; в Ейском районе в голосовании приняли участие 77% жителей, из них положительно проголосовали 84,71%. Таким образом, согласно Закону Краснодарского края от 28 июня 2007 г. № 1254-КЗ «О преобразовании муниципального образования «Город Ейск»

Ейск лишен статуса городского округа и наделен статусом городского поселения с включением в состав муниципального образования «Ейский район» .

Производство по упразднению сельских поселений. Исходя из установленных ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ количественных критериев, на основе которых определяются территории с низкой плотностью населения и территории с высокой плотностью населения, Правительством РФ издано распоряжение от 25 мая 2004 г. № 707-р , которым утверждены соответствующие перечни субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой либо с высокой плотностью населения.

На основании ст. 13" Федерального закона № 131-ФЗ упразднение поселений допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет менее 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Территория упраздняемого поселения входит в состав муниципального района в качестве межселенной территории.

Упразднение поселений осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ или федеральных органов государственной власти в соответствии с названным Федеральным законом. Инициатива населения об упразднении поселения оформляется решением об упразднении поселения, принятым на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об упразднении поселения оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Упразднение поселений осуществляется с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Закон субъекта РФ об упразднении поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Производство по созданию поселений на межселенных территориях. В ст. 13 2 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено создание вновь образованных поселений на межселенных территориях. С инициативой могут выступить:

• - население (инициатива выдвигается на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенных территориях);
• - органы местного самоуправления;
• - органы государственной власти субъектов РФ;
• - федеральные органы государственной власти.

В случае выдвижения на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенной территории, инициативы о создании вновь образованного поселения такая инициатива оформляется решением схода граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о создании на межселенной территории вновь образованного муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляется с согласия населения муниципального района, выраженного представительным органом данного муниципального района. Закон субъекта РФ о создании на межселенной территории вновь образованного поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления муниципального района, в период кампании местного референдума. В случае выдвижения на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенной территории, инициативы о создании вновь образованного поселения такая инициатива оформляется решением схода граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.

В предыдущей главе был сделан вывод о возможности преобразования муниципального района в форму городского округа. Для осуществления такого преобразования предлагаются следующие критерии:

• 1) численность постоянно проживающего населения в районе более 20 тысяч человек;
• 2) доля численности населения в городском поселении, являющемся административным центром района, - не менее 50% от общей численности населения района;
• 3) доля отгрузки продукции промышленного производства в общем объеме отгрузки продукции по району - свыше 75%.

Данные критерии разработаны исходя из того, что стать городскими округами и успешно функционировать как единое муниципальное образование могут достаточно крупные районы, тяготеющие к городскому укладу, с ярко выраженным административным центром, в котором сосредоточена большая часть населения района и основное промышленное производство.

Предлагаемые критерии подтверждает и практика преобразований в Пермском крае: преобразования в городские округа, прежде всего, были проведены в территориях, соответствующих всем трем обозначенным критериям - Лысьвенском и Губахинском муниципальных районах. Создание городского округа позволило органам местного самоуправления указанных муниципальных образований более качественно и эффективно исполнять свои полномочия, значительно сократит управленческие штаты, расходы на содержание аппарата управления. Объединение в единый городской округ дает возможность сконцентрировать финансовые средства для решения проблем населения: водоснабжения, капитального ремонта многоквартирных домов, дорог, благоустройства территории и т.д.

Как было указано ранее, преобразование муниципального района в городской округ не обозначено среди форм преобразований муниципальных образований, предусмотренных статьей 13 Федерального закона № 131-ФЗ. Принимая во внимание, что частями 3.1 и 7 статьи 13 указанного федерального закона среди форм преобразования обозначены как объединение поселений с городским округом, так и изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа, применение данных двух форм преобразования позволяет фактически преобразовать муниципальный район в городской округ.

Однако при реализации конструкции преобразования муниципального района в городской округ существуют юридические риски. В связи с тем, что процедура преобразования из муниципального района в городской округ не предусмотрена положениями Федерального закона № 131-ФЗ, нельзя полностью исключить риск отмены соответствующего закона субъекта Российской Федерации в судебном порядке. Кроме того, в случае присоединения всех поселений муниципального района к городскому округу, в границах муниципального района образуется городской округ. Вместе с тем, процедура упразднения муниципального района действующим федеральным законодательством не предусмотрена.

В настоящее время наибольшую известность получили два варианта преобразования муниципального района в городской округ, один из которых был реализован в Губахинском муниципальном районе Пермского края (преобразование осуществляется в два этапа), другой - в Нижегородской области (преобразование осуществляется в один этап).

1. Преобразование муниципального района в городской округ в два этапа предполагает, во-первых, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа, во-вторых, объединение иных поселений, входящих в состав муниципального района, с вновь образованным городским округом.

Возможным риском на пути создания городского округа в пределах муниципального района в два этапа является то, что после преобразования городского поселения в городской округ представительный орган городского поселения может и не принять решение об объединении с «проблемными» сельскими поселениями. Не следует исключать и отсутствие со стороны представительных органов предполагаемых к объединению поселений согласия на объединение поселений с городским округом.

Таким образом, прежде чем инициировать первый этап создания городского округа в пределах муниципального района, необходимо заручиться согласием представительных органов всех муниципальных образований, входящих в состав муниципального района. Для закрепления таких договоренностей может быть составлен и согласован всеми сторонами соответствующий протокол, либо могут быть подготовлены письма от представительных органов всех поселений о намерении после изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа инициировать процедуру объединения поселения с городским округом. муниципальный преобразование самоуправление законодательный

После проведения первого этапа, итогом которого является вступление в силу закона Пермского края по изменению статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа, следует незамедлительно инициировать следующий этап по объединению всех входящих в состав муниципального района поселений с вновь созданным городским округом.

При реализации данного варианта создания городского округа в соответствии со статьёй 28 Федерального закона № 131-ФЗ на публичные слушания выносится вопрос изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа, а также вопрос о преобразовании поселений путем объединения с городским округом. Инициаторами проведения данных мероприятий должны выступить представительные органы поселений и муниципального района.

После проведения публичных слушаний по вопросу изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа представительные органы городского поселения и муниципального района принимают решения о назначении даты голосования по вопросу преобразования городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа.

Голосование по вопросу преобразования городского поселения в городской округ назначается представительными органами городского поселения и муниципального района и проводится в порядке, установленном частью 7 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ и пункта 3 части 4 статьи 1 Закона Пермского края от 09.10.2009 № 493-ПК «О голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования в Пермском крае».

Процедура голосования проводится раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется городское поселение, что предусмотрено частью 7 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ и пунктом 3 части 4 статьи 1 Закона Пермского края от 09.10.2009 № 493-ПК. Согласие населения на преобразование муниципального образования считается полученным, если за это преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования.

Реализация представительным органом городского поселения законодательной инициативы и принятие Закона Пермского края об изменении статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа возможно только при наличии выявленного по итогам голосования согласия населения как городского поселения, так и муниципального района. Текст законопроекта и пакет документов к нему оформляются в соответствии с Законом Пермского края от 06.03.2007 № 7-ПК «О порядке рассмотрения, принятия и обнародования законов Пермского края», Регламентом Законодательного Собрания Пермского края, утвержденного постановлением Законодательного собрания Пермского края от 01.02.2007 № 41. Следует обратить внимание на то, что в силу части 8 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ процедура преобразования городского поселения в городской округ не влечет создания вновь образованного муниципального образования, в связи с чем в соответствующем Законе Пермского края невозможно будет определить переходный период.

Второй этап создания городского округа в пределах муниципального района предполагает объединение всех входящих в состав муниципального района поселений с городским округом в порядке, предусмотренном частью 3.1 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ, устанавливающей возможность объединения поселения с городским округом при наличии согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительными органами соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом муниципального района. При этом объединенное с городским округом поселение утрачивает статус муниципального образования.

Представительный орган муниципального района при наличии предусмотренного пунктом 3.1 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ согласия населения объединяемых поселений, городского округа и муниципального района, выраженного их представительными органами, принимает решение об обращении в представительный орган субъекта Российской Федерации с законодательной инициативой. При подготовке проекта закона Пермского края об объедении входящих в состав муниципального района поселений с городским округом следует установить границы вновь образованного муниципального образования, переходный период, порядок формирования органов местного самоуправления, правопреемство органов местного самоуправления поселений.

Таким образом, вариант преобразования муниципального района в городской округ в два этапа является длительным, предусматривает принятие двух законов субъекта Российской Федерации - о преобразовании городского поселения в городской округ и о преобразовании иных поселений, входящих в состав муниципального района, путем их объединения с городским округом.

Так, на практике решение от 09.03.2011 № 376 «О выдвижении инициативы об изменении статуса Губахинского городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа и назначении голосования» принято Думой Губахинского городского поселения в марте 2011 года, а заключительный этап - принятие Закона Пермского края от 28.08.2012 № 87-ПК «О преобразовании Северо-Уральского городского поселения и Широковского сельского поселения путем объединения с городским округом «Город Губаха» состоялось только в августе 2012 года, то есть по истечении почти полутора лет.

2. Еще один способ преобразования муниципального района в городской округ был реализован на практике в Нижегородской области (преобразование в один этап), результатом которого стало принятие Закона Нижегородской области от 01.11.2011 № 153-З «О преобразовании муниципальных образований Шахунского муниципального района Нижегородской области».

Отличительной особенностью данного варианта образования городского округа из муниципального района является объединение всех поселений, входящих в состав района, в одно новое муниципальное образование и наделение полученного муниципального образования статусом городского округа.

При реализации рассматриваемого способа началом преобразования муниципального района в городской округ является выдвижение представительным органом городского поселения инициативы о преобразовании входящих в состав муниципального района поселений в городское поселение с наделением его статусом городского округа.

Вопрос о преобразовании поселений, входящих в состав муниципального района, в городское поселение с наделением его статусом городского округа в соответствии со статьёй 28 Федерального закона № 131-ФЗ в обязательном порядке выносится на публичные слушания. Инициаторами проведения данных мероприятий должны выступить представительные органы каждого из поселений.

Для создания городского округа в пределах муниципального района необходимо получение согласия населения соответствующего городского поселения, а также согласия населения муниципального района, выявляемых путем голосования, проводимого в случае преобразования на территории Пермского края в порядке, установленном Федеральным законом № 131-ФЗ и Законом Пермского края от 09.10.2009 № 493-ПК «О голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования в Пермском крае».

Голосование проводится раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района. Согласие населения на преобразование муниципального образования считается полученным, если за это преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района. Итогом создания городского округа является принятие и вступление в силу соответствующего закона субъекта Российской Федерации.

Реализованный Нижегородской областью вариант преобразования муниципального района в городской округ являлся предметом судебного разбирательства. Так, житель села Хмелевицы, входящего в состав Шахунского муниципального района Нижегородской области, Находкин В.Л. обратился в Нижегородский областной суд с заявлением об оспаривании принятого Закона Нижегородской области от 01.11.2011 № 153-З «О преобразовании муниципальных образований Шахунского муниципального района Нижегородской области», ссылаясь на то, что оспариваемый Закон противоречит положениям Федерального закона № 131-ФЗ и нарушает права заявителя как жителя района на участие в местном самоуправлении.

Решением Нижегородского областного суда от 05.03.2012 по делу № 3-25/2012 в удовлетворении заявления Находкину В.Л. было отказано. Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда Российской Федерации данное решение Нижегородского областного суда оставлено без изменения. При этом суды пришли к выводу, что преобразование в городской округ поселений, входящих в состав муниципального района, возможно, поскольку было получено согласие населения данных поселений, выраженного на голосовании, а также решениями соответствующих представительных органов. Определением Верховного суда Российской Федерации от 06.06.2012 № 9-АПГ12-3 решение Нижегородского областного суда от 05.03.2012 оставлено без изменения.

Вне зависимости от варианта создания городского округа в границах муниципального района, органы местного самоуправления городского округа в соответствии со своей компетенцией являются правопреемниками органов местного самоуправления объединенных с ними поселений в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами.

Вопросы правопреемства подлежат урегулированию муниципальными правовыми актами городского округа. При этом до урегулирования муниципальными правовыми актами городского округа вопросов правопреемства в отношении местных администраций, муниципальных учреждений, предприятий и организаций, ранее созданных органами МСУ, которые на день вступления Закона Пермского края о преобразовании муниципального района в городской округ осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующей территории, или с их участием, соответствующие местные администрации, муниципальные учреждения, предприятия и организации продолжают осуществлять свою деятельность с сохранением их прежней организационно-правовой формы.

Исполнение бюджетов объединенных с городским округом поселений обеспечивается органами местного самоуправления указанных муниципальных образований раздельно по каждой территории. Вместе с тем, начиная с нового финансового (бюджетного) года в межбюджетных отношениях с бюджетами бюджетной системы Российской Федерации бюджет городского округа учитывается как бюджет единой территории.

В связи с преобразованием муниципального района в городской округ ликвидируются в порядке статьи 63 Гражданского кодекса РФ Земское Собрание муниципального района, администрация муниципального района. Для организации и проведения процедур ликвидации указанных учреждений в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации создаются ликвидационные комиссии и утверждается их состав.

Формирование представительного органа городского округа и органов местного самоуправления городского округа осуществляется в порядке, установленном федеральным и краевым законодательством.

Организация и проведение выборов депутатов Думы городского округа первого созыва осуществляются в соответствии с Законом Пермского края от 09.11.2009 № 525-ПК «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Пермском крае», а в части, им не урегулированной, - в порядке, устанавливаемом действующим федеральным законодательством.

До формирования органов местного самоуправления городского округа полномочия по решению вопросов местного значения городского округа на соответствующей территории в соответствии со статьей 16 Федерального закона № 131-ФЗ осуществляют органы местного самоуправления, которые на день создания городского округа осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на этой территории.

Органы местного самоуправления городского поселения, за исключением представительного органа указанного поселения, осуществляют полномочия органов местного самоуправления городского округа до дня вступления в должность главы городского округа. Представительный орган городского поселения осуществляет полномочия представительного органа городского округа до первого заседания Думы городского округа.

Структура органов местного самоуправления городского округа определяется Думой городского округа после ее избрания.

После выборов Главы и Думы городского округа, в день проведения первого заседания Думы городского округа представительные органы всех существовавших на территории муниципальных образований прекращают своё существование. Юридические лица и аппараты представительных органов продолжают работать. Дума городского округа является их полным правопреемником. Администрации поселений продолжают работать до окончания финансового года до принятия на новый финансовый год бюджета городского округа.

Из нормативных документов, прежде всего, необходимо буквально на втором заседании Думы городского округа инициировать процесс по разработке и принятию Устава городского округа, а также генерального плана городского округа. В самое ближайшее время необходимо принять все положения о функциональных органах в составе администрации, являющихся юридическими лицами.

Несмотря на возможные правовые риски при образовании городского округа в пределах муниципального района подобное преобразование было реализовано в различных субъектах Российской Федерации, итогом которых стали соответствующие законы (Закон Белгородской области от 07.09.2007 № 137 «Об объединении поселений, входящих в состав муниципального района «Город Губкин и Губкинский район», и наделении вновь образованного муниципального образования статусом городского округа»; Закон Белгородской области от 07.09.2007 № 138 «Об объединении поселений, входящих в состав муниципального района «Город Старый Оскол и Старооскольский район», и наделении вновь образованного муниципального образования статусом городского округа»; Закон Тульской области от 24.10.2008 № 1102-ЗТО «Об объединении поселений, входящих в состав территории муниципального образования Новомосковский район, с муниципальным образованием город Новомосковск Новомосковского района, о внесении изменений в Закон Тульской области «О преобразовании муниципального образования город Новомсоковск Новомосковского района и о признании утратившими силу отдельных законодательных актов Тульской области»; Закон Нижегородской области от 02.03.2010 № 21-З «О преобразовании муниципальных образований Борского муниципального района Нижегородской области»; Закон Пермского края от 28.08.2011 № 865-ПК «Об образовании нового муниципального образования Лысьвенский городской округ»; Закон Республики Коми от 11.05.2012 № 37-РЗ «Об объединении муниципальных образований городского поселения «Сосоногорск» и сельских поселений «Верхнеижемский», «Вис», «Ираель», «Керки», «Малая Пера», «Поляна», «Усть-Ухта», расположенных на территории муниципального образования муниципального района «Сосонгорск» в Республике Коми, и внесении в связи с этим изменений в некоторые законы Республики Коми»; Закон Волгоградской области от 28.06.2012 № 65-ОД «Об объединении сельских поселений, входящих в состав Михайловского муниципального района Волгоградской области, с городским округом город Михайловка Волгоградской области, внесении изменений в Закон Волгоградской области от 25.03.2005 № 1033-ОД «Об установлении границ и наделении статусом города Михайловки Волгоградской области» и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Волгоградской области»; Закон Пермского края от 06.06.2012 № 41 -ПК «О преобразовании Губахинского городского поселения в городской округ «Город Губаха»; Закон Пермского края от 28.08.2012 № 87-ПК «О преобразовании Северо-Углеуральского городского поселения и Широковского сельского поселения путем объединения с городским округом «Город Губаха»; Закон Нижегородской области от 03.07.2012 № 8-3 «О преобразовании муниципальных образований Первомайского муниципального района Нижегородской области» [смотри соответствующие законы в списке литературы].

Итак, преобразование муниципального района в городской округ возможно, либо в один этап, либо в два этапа. Как думается, рассмотренный вариант преобразования муниципального района в один этап должен быть установлен в законодательстве Российской Федерации, что позволит при учете мнения населения не проводить громоздкие процедуры преобразования муниципальных районов в «два этапа».