Территориальные основы местного самоуправления: понятие и принципы

Вопрос 1. Территориальная организация местного самоуправления

Вопрос 2. Территориальная организация местного самоуправления и административно-территориальное деление субъектов Федерации

Вопрос 3. Образование, преобразование и упразднение муниципальных образований

Вопрос 4. Установление и изменение границ муниципальных образований

Вопрос 1. Территориальная организация местного самоуправления

Местное самоуправление представляет собой один из уровней политико-территориальной организации публичной власти страны наряду с субъектами РФ и государством в целом. Оно заключено в определенные территориальные рамки. Во-первых, пространством осуществления местного самоуправления, как одной из основ конституционного строя страны, является вся территория Российской Федерации. Во-вторых, местное самоуправление как форма организации местных сообществ жителей осуществляется в границах отдельных муниципальных образований. При этом муниципальные образования учреждаются с учетом федеративного устройства государства. В каждом субъекте Федерации создаются собственные муниципальные образования, границы которых не могут пересекать границ субъектов РФ. Муниципальные образования охватывают всю территорию соответствующих субъектов, за исключением территорий с низкой плотностью населения.

Понятие и виды муниципальных образований. Муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория городов федерального значения. Обязательными признаками любых муниципальных образований являются следующие: наличие единой населенной территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление; устав муниципального образования; обособленная муниципальная собственность; местный бюджет; органы местного самоуправления.

В ст. 2 Закона от 6 октября 2003 г. содержатся определения отдельных видов муниципальных образований. Городское поселение - город или поселок с прилегающей территорией. В составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не имеющие статуса сельских поселений, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации. Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Внутригородская территория - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

В сельских поселениях, включающих два и более населенных пункта, муниципальных районах выделяются административные центры - поселения, в которых расположены органы местного самоуправления соответственно сельского поселения, муниципального района.

Критерии создания муниципальных образований. При создании муниципальных образований учитывается история складывания местного сообщества, величина его территории, тип поселений и их число, численность населения соответствующих поселений, наличие транспортной, иной инфраструктуры, пешеходная, транспортная доступность до административного центра и др.

Территорию городского или сельского поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

В границах городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. Указанный критерий вызывает сложность при определении территорий муниципальных образований крупных городов, традиционно включающих в свой состав поселки. В границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1 тыс. человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3 тыс. человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1 тыс. человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3 тыс. человек каждый). Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1 тыс. человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения. В соответствии с законом субъекта РФ статусом сельского поселения с учетом плотности населения этого субъекта и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1 тыс. человек. На территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.

Размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности его населения. Границы поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Федерации могут не применяться при установлении границ муниципальных районов на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях.

Границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта. Территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения. Территория городского округа не входит в состав территории муниципального района. Границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Федерации. Границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения.

Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.

К территориям с низкой плотностью населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, в которых плотность населения сельских поселений более чем в три раза ниже средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации. Перечень субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с низкой плотностью населения, утверждается Правительством РФ, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет. К территориям с высокой плотностью населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, в которых плотность населения сельских поселений более чем в три раза выше средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации. Перечень субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с высокой плотностью населения, также утверждается Правительством РФ, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.

Группы муниципальных образований. Муниципальные образования делятся на четыре группы: 1) городские и сельские поселения; 2) муниципальные районы; 3) городские округа; 4) внутригородские территории городов федерального значения (Москва и Санкт-Петербург). Сопредельные городские и (или) сельские поселения объединены в муниципальные районы. Наряду с поселениями муниципальный район может включать и межселенные территории, т.е. находящиеся вне границ составляющих район поселений. Городские округа занимают промежуточное положение между муниципальными образованиями первой и второй групп. С одной стороны, они относятся к числу городских поселений и обладают закрепляемыми за ними полномочиями, с другой - наделяются и правами муниципальных районов, не входя в состав последних. Такие поселения, как Москва, Санкт-Петербург, являются не муниципальными образованиями, а субъектами РФ. Местное самоуправление осуществляется на их отдельных территориях, именуемых внутригородскими территориями, и обладает рядом особенностей.

Структура территориальной организации. С учетом вышеизложенного следует заключить, что территориальная организация местного самоуправления имеет двухуровневую структуру. На первом уровне - поселения. На втором - муниципальные районы. Наличие обоих уровней обязательно. Исключение из общего правила - городские округа, соединяющие в своей компетенции полномочия обоих уровней. Однако объединение городских и сельских поселений в муниципальные районы не означает подчинения первых вторым. Все муниципальные образования в пределах своей компетенции самостоятельны.

Объединение городских и сельских поселений в муниципальные районы преследует, во-первых, цель усиления их взаимодействия, сотрудничества. Так, органы местного самоуправления входящих в муниципальный район поселений, органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать между собой соглашения о передаче друг другу осуществления части своих полномочий. Они могут учреждать межмуниципальные хозяйственные общества в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций и фондов. Во-вторых, названное объединение нацелено на специализацию полномочий муниципальных образований первого и второго уровней. Законодатель постарался наделить городские, сельские поселения, с одной стороны, и муниципальные районы - с другой, разными задачами, функциями. Так, муниципальные районы призваны прежде всего решать задачи межпоселенческого характера. Отношения между разноуровневыми муниципальными образованиями следует охарактеризовать не как их административное соподчинение, а как муниципальную связь.

Складывание двухуровневой модели. Двухуровневая структура территориальной организации местного самоуправления сложилась исторически. В советское время территория деятельности вышестоящих советских органов включала территорию нижестоящих органов. Скажем, территория районного Совета разделялась на территории городских, сельских, поселковых Советов. С переходом в начале 90-х гг. прошлого века от советской системы организации местной власти к современному местному самоуправлению данный подход был сохранен. Закон от 28 августа 1995 г. также предусмотрел возможность создания наряду с муниципальными образованиями городских, сельских поселений муниципальных образований районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов).

Широко распространено мнение, что для местного самоуправления предпочтительней поселенческая модель территориальной организации. В идеале это так. Однако надо учитывать еще исторические, социально-экономические, политические условия выбора той или иной территориальной модели. Сохранение в России районного уровня местного самоуправления задается необходимостью обеспечения управляемости, недопущения явных перекосов в развитии разных территорий, в частности, городских и сельских поселений, концентрации скудных материально-финансовых ресурсов. Как считает В.И. Васильев, переход к одноуровневому местному самоуправлению должен быть постепенным. Особенно надо быть осторожным в сельской местности, где придется очень много сделать, чтобы избавиться от нынешней привязки социально-бытового обслуживания населения к районному центру. Если десятилетиями объекты социально-экономической инфраструктуры сосредоточивались в районных центрах, то устранение районного звена самоуправления способно привести к диспропорциям развития муниципальных образований городских (центры районов) и сельских поселений.

Закон от 28 августа 1995 г., в отличие от Закона от 6 октября 2003 г., не абсолютизирует двухуровневую модель. На его основе одни субъекты Федерации сделали ставку на поселения, исключив районный уровень муниципальной власти (Курганская, Новосибирская, Оренбургская, Тюменская области), другие использовали двухуровневую модель, имея в разной пропорции муниципальные образования обоих уровней (Свердловская, Челябинская области, многие другие). На практике большей популярностью стала пользоваться вторая модель. Ряд субъектов РФ, первоначально установивших поселенческую модель самоуправления, предприняли попытку перехода к районной модели как более, с их точки зрения, оптимальной. Однако вступление в силу Закона от 6 октября 2003 г. перечеркнуло названное устремление и, более того, заставило все субъекты Федерации иметь как поселенческий, так и районный уровень муниципальной власти на всей их территории.

Вопрос 2. Территориальная организация местного самоуправления и административно-территориальное деление субъектов Федерации

Территория субъектов РФ разделена не только на муниципальные образования, но и на административно-территориальные единицы. Каково их соотношение? Ответ на этот вопрос предполагает уяснение того, что собой представляет административно-территориальное деление субъектов РФ.

Административно-территориальное деление. Такое деление относится к компетенции субъектов РФ, за исключением наименования административно-территориальных единиц, большинства населенных пунктов, организации закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО). Эти вопросы территориального устройства относятся к компетенции Российской Федерации.

Административно-территориальное деление - разделение территории субъекта Федерации на административно-территориальные единицы, населенные пункты для упорядоченного осуществления на его территории функций государственного управления, местного самоуправления, общественно-политической жизни в интересах граждан всей РФ, жителей данного субъекта РФ, его отдельных территориальных единиц и населенных пунктов. В отличие от данного деления устройство территорий муниципальных образований преследует лишь цель упорядочения осуществления местного самоуправления. От административно-территориального деления следует отличать также деление территории, классификацию населенных пунктов для нужд градостроительной деятельности.

Административно-территориальная единица - внутренняя часть территории субъекта Федерации в установленных границах, имеющая свое наименование, постоянный центр, характеризующаяся единством, непрерывностью, включающая, как правило, один или несколько населенных пунктов, выделяемая с целью комплексного решения на ней всех тех государственных и местных задач, что необходимы для обеспечения жизнедеятельности местного населения, населения субъекта Федерации, страны. Населенный пункт - место постоянного проживания людей, приспособленное для жизни, хозяйственной деятельности, отдыха и сосредоточивающее в определенной черте жилье, административные и хозяйственные постройки.

Наиболее распространенными видами административно-территориальных единиц являются районы (уезды), сельсоветы (сельские округа, волости). Виды населенных пунктов - села, деревни, станицы, сельские, дачные, курортные, пригородные поселки, поселки городского типа, города, районы в городах. Законодательство об административно-территориальном устройстве содержит собственные критерии их выделения, отнесения населенных пунктов к той или иной группе. Очевидно, что терминологическое обозначение административно-территориальных единиц, населенных пунктов перекликается с терминологическим обозначением муниципальных образований. Есть административный район и муниципальный район, село, город как населенные пункты и сельское, городское поселения как муниципальные образования. Поэтому важно уяснить соотношение административно-территориального деления и территориальной организации местного самоуправления.

Соотношение административно-территориальных единиц, населенных пунктов и муниципальных образований. Применение Закона от 28 августа 1995 г. выявило три основных подхода к такому соотношению. При первом подходе субъекты Федерации использовали совмещение административно-территориального деления и территорий муниципальных образований, когда административно-территориальные единицы и муниципальные образования отождествлялись. Такой подход имел место, например, в Пермской, Челябинской областях. В соответствии с ним при определении административно-территориальной единицы обязательным ее признаком называлось наличие органов местного самоуправления.

Второй подход связан с относительным обособлением административно-территориальных и муниципальных образований в пределах единого административно-территориального устройства субъекта Федерации. Указанная концепция была использована в Законе "Об административно-территориальном устройстве Ленинградской области". Ее суть: административно-территориальными образованиями в области являются районы и административные округа в составе районов, а муниципальными образованиями - городские и сельские поселения, волости, принявшие уставы муниципальных образований. В административно-территориальных единицах осуществляется государственное управление территориальными органами государственного управления области, а в муниципальных образованиях - местное самоуправление органами местного самоуправления. Названный Закон допускал, что в случае объединения поселений в границах района в единое муниципальное образование государственное управление в границах районов может осуществляться органами местного самоуправления, на которые областным законом возлагается исполнение отдельных государственных полномочий (ч. 2 ст. 6).

Третий подход заключается в юридическом разведении административно-территориального и муниципально-территориального деления. Он выражается в рассмотрении любых административно-территориальных единиц и населенных пунктов как государственных образований, служащих в определенных случаях базой для складывания муниципальных образований. При этом административно-территориальные единицы и муниципальные образования как бы разводятся по степени их универсальности: первые - пространственная форма решения государственных задач; вторые - пространственная форма решения вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий. Разведение административно-территориального и муниципально-территориального деления предусматривалось в Законах Свердловской области "Об административно-территориальном устройстве Свердловской области", "О порядке образования, преобразования и упразднения муниципальных образований в Свердловской области", "О территориях и границах муниципальных образований в Свердловской области".

В отличие от первого подхода здесь нет отождествления административно-территориальных единиц и муниципальных образований. Муниципальные образования складываются в пределах административно-территориальных единиц и населенных пунктов, но их объединение между собой, упразднение, разделение не означает автоматического изменения административно-территориального устройства. Скажем, упразднение района как муниципального образования не означает упразднения этого же района как административно-территориальной единицы, а создание единого муниципального образования на базе двух сельсоветов не сопряжено с обязательной ликвидацией последних. При названных изменениях меняться будут границы муниципальных образований, система органов самоуправления, но не административно-территориальное деление и не система действующих на местах государственных органов.

Закон от 6 октября 2003 г. не отождествляет территориальную организацию местного самоуправления и административно-территориальное деление. Городские, сельские поселения, муниципальные районы, городские округа территориально могут не совпадать с населенными пунктами, административными районами, сельсоветами, сельскими округами. В границах административного района, допустим, могут действовать два муниципальных района или муниципальный район и городской округ. Если же, например, городское поселение как муниципальное образование совпадает с территорией города как населенного пункта, то изменение границ городского поселения как муниципального образования не означает обязательного изменения границ города и наоборот. Аналогичным образом при совпадении границ муниципального и административного района изменение границ муниципального района не меняет границ административного района, а изменение границ административного района не меняет границ муниципального района.

В то же время Закон от 6 октября 2003 г. не отрывает полностью территориальную организацию местного самоуправления от административно-территориального деления. Территории тех же городских, сельских поселений как муниципальных образований выделяются не произвольно, а с учетом особенностей населенных пунктов, их границ. Так, Закон устанавливает, что в границах городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. Границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта.

Законом от 28 августа 1995 г. предусмотрено право городских муниципальных образований учреждать свои внутригородские муниципальные образования. Думается, что их учреждение не противоречит и положениям Закона от 6 октября 2003 г.

Вопрос 3. Образование, преобразование и упразднение муниципальных образований

Совокупность муниципальных образований в субъектах Федерации весьма подвижна - причины разного рода приводят к появлению новых муниципальных образований, к упразднению некоторых из действующих, к изменению границ между муниципальными образованиями, к иным существенным изменениям их статуса. Все эти отношения требуют нормативного упорядочения.

Понятие образования, упразднения, преобразования муниципального образования. Для описания изменений территориальной организации местного самоуправления основными являются категории "образование", "преобразование", "упразднение". Остальные категории, такие, как "объединение", "выделение", "разделение", служат их детализации.

Образование муниципальных образований - процесс создания муниципальных образований на территориях, не охваченных местным самоуправлением, не входящих в состав уже имеющихся муниципальных образований. Данный процесс должен основываться на волеизъявлении населения обособляемых территорий и заключается в закладке на обособляемых территориях обязательных для муниципального образования признаков: самостоятельной структуры местного самоуправления, муниципальной собственности, местного бюджета. Юридически создание нового образования фиксируется в его уставе. Хотя появление подлинно самостоятельного муниципального образования требует еще и включения нового образования в состав субъектов межбюджетных отношений.

Упразднение муниципальных образований - процесс прекращения существования муниципальных образований. Процесс упразднения противоположен процедуре образования новых муниципальных образований. Однако порядок упразднения принципиально совпадает с порядком образования муниципальных образований и предполагает решение тех же вопросов, что решаются при образовании муниципальных образований. Здесь также необходимо первичное волеизъявление населения или учет его мнения по вопросу о возможности упразднения муниципального образования, если, конечно, последнее не упраздняется в связи с утратой признака населенности, например, по причине выезда людей в другую местность. В случаях исчезновения местных сообществ, населенных пунктов решения об упразднении соответствующих муниципальных образований, включении их территории в территорию других муниципальных образований, видимо, вправе принимать органы государственной власти субъектов РФ.

Преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа. Думается, что возможно преобразование также путем выделения одних муниципальных образований из состава других, присоединения одних муниципальных образований к другим муниципальным образованиям, приобретения или утраты муниципальным образованием части населенной территории (населенных пунктов).

Объединение - слияние двух или более муниципальных образований в одно новое муниципальное образование с переходом прав и обязанностей каждого из объединяющихся муниципальных образований к вновь возникшему муниципальному образованию. Разделение - разделение одного муниципального образования на два и более муниципальных образований. При этом разделяемое муниципальное образование прекращается с передачей его территории, прав и обязанностей вновь создаваемым муниципальным образованиям. Выделение - создание одного или нескольких муниципальных образований путем выделения их из состава преобразуемого муниципального образования с передачей им части территории, прав и обязанностей последнего. Присоединение - вхождение одного муниципального образования в состав другого с передачей преобразуемому муниципальному образованию своей территории, всех прав и обязанностей и прекращением своего существования. Приобретение (утрата) части населенной территории - передача одним муниципальным образованием другому муниципальному образованию части его территории с расположенным на ней населенным пунктом.

Порядок преобразования. Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с положениями Закона от 6 октября 2003 г. Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного ст. 24 Закона от 6 октября 2003 г., либо на сходах граждан. Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов. Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, также выраженного путем голосования, либо на сходах граждан. Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.

Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, предусмотренного ст. 24 Закона от 6 октября 2003 г. и проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

При преобразовании муниципальных образований решаются вопросы правопреемства, перехода от одних муниципальных образований к другим прав и обязанностей. Под правопреемством муниципальных образований следует понимать переход в соответствии с законом или договором прав, обязанностей от одного муниципального образования-правопредшественника к другому муниципальному образованию-правопреемнику.

Муниципальными образованиями-правопредшественниками выступают объединяющиеся, разделяющиеся, присоединяющиеся муниципальные образования, а также муниципальные образования, утрачивающие часть населенной территории или из которых выделяются новые муниципальные образования. Муниципальными образованиями-правопреемниками выступают муниципальные образования, создаваемые путем объединения, разделения, выделения, муниципальные образования, к которым присоединяются другие муниципальные образования, а также приобретающие населенные территории. Нормативные правовые акты, принятые органами местного самоуправления муниципальных образований-правопредшественников, продолжают действовать на соответствующих территориях до тех пор, пока они не будут пересмотрены или отменены (за исключением актов, содержащих обязанности перед гражданами и организациями) органами местного самоуправления муниципальных образований-правопреемников. В отношении гражданско-правовых договоров, заключенных муниципальным образованием-правопредшественником, находящихся в силе на момент правопреемства, применяются общие положения гражданского законодательства. В отношении иных договоров муниципальное образование-правопреемник заключает с контрагентом соглашение об их прекращении или о замене стороны в договоре. В случае преобразования муниципальных образований в форме объединения и присоединения имущество переходит муниципальному образованию-правопреемнику в соответствии с законодательством РФ. В случае преобразования муниципальных образований в форме разделения или выделения вопросы правопреемства в отношении имущества решаются в соответствии с законодательством на основе договоров, заключенных муниципальными образованиями-правопреемниками. В случае преобразования муниципального образования в форме приобретения или утраты им части населенной территории вопросы правопреемства в отношении имущества решаются на основе договоров, заключенных между муниципальным образованием, утрачивающим соответствующую часть населенной территории, и муниципальным образованием, приобретающим ее. В собственность муниципального образования-правопреемника переходят расположенные на его территории муниципальные земли правопредшественника в границах вновь образованного муниципального образования, устанавливаемых областным законом.

Преобразование муниципальных образований требует для перехода от существующей системы муниципальной власти к новой введения переходного периода. Переходный период - время, в течение которого на преобразуемой муниципальной территории действуют и новые, и старые органы местного самоуправления, принимается устав нового муниципального образования, изменяется устав преобразуемого муниципального образования, решаются вопросы правопреемства. В переходный период главная задача новых органов местного самоуправления - разработка и принятие устава муниципального образования. Главная задача органов самоуправления муниципального образования-правопредшественника - обеспечение муниципального управления в полном объеме, за исключением внесения изменений в устав муниципального образования.

Вопрос 4. Установление и изменение границ муниципальных образований

Местное самоуправление - это понятие, которое постоянно находится на слуху. Как и любой другой юридический термин, оно имеет некоторые особенности и нюансы. Рассмотрим далее главные территориальные основы местного самоуправления, органы, на которые возлагается его осуществление, а также главные черты, характерные для этого понятия.

Общее понятие

Перед тем как начать разбираться в особенностях местного самоуправления, а также в его значении в современной юридической практике, необходимо определиться непосредственно с понятием.

Местное самоуправление - это особенный вид организации деятельности граждан, проживающих на определенной территории страны. Такая деятельность предусматривает возможность самостоятельного принятия решений по тем вопросам, которые имеют местное значение. Любое принятое в таком порядке решение должно полностью соответствовать интересам местного населения, а также нормам, предписанным законодательством.

Если рассматривать понятие самоуправления на местах в более широком смысле, то можно определить, что оно включает в себя два основных элемента: право и способность представителей местного населения решать вопросы по значительной части дел публичного характера и управлять ими, функционируя в рамках имеющегося законодательства. За все последствия, которые влекут за собой решения, принятые органами самоуправления на местах, они несут ответственность самостоятельно.

Особенность самоуправления на местах состоит в том, что данная форма деятельности населения может осуществляться исключительно в пределах определенного региона, в качестве которого может выступать как небольшой район, так и крупная территориальная единица.

Зональное деление

Если рассматривать конкретно территориальные основы местного самоуправления, то следует четко определить несколько основополагающих факторов, сопутствующих рассматриваемый вид деятельности. Эти факторы закрепляются содержанием статьи 131 Конституции РФ. В ней говорится, что самоуправление на местах может быть осуществлено в территориальных пределах городских и сельских поселений, а также на других единицах. Как показывает содержание данной статьи и осуществляемая практика, законодатель отводит главенствующее место в структуре органов самоуправления на местах сельским и городским видам поселений, а остальным, более мелким типам населенных пунктов, предоставлена второстепенная роль. Иными словами, для них не установлено обязательное требование относительно формирования этого типа органов в пределах территорий.

Все основы местного самоуправления, согласно законодательству, могут быть определены исключительно в строгом соответствии с местными традициями, а также с теми факторами, которые сложились исторически.

При необходимости изменения границ определенных территорий, в пределах которых производится законное управление на местах, обязательно наличие положительного мнения относительно этого, полученного от всего населения региона.

Территориальные единицы государства, которые имеют и активно осуществляют предоставленное им законом право на самоуправление, именуются муниципальными образованиями.

Нормативные документы

Что касается регулирования территориальных основ местного самоуправления, то данное понятие, как и любое другое, присутствующее в современной юриспруденции, регламентируется как международными, так и внутригосударственными актами нормативного характера.

Если рассматривать перечень международных актов, содержание которых регламентирует понятие самоуправления на местах, то главенствующее место среди них занимает Европейская хартия о самоуправлении. Этот документ считается правовым фундаментом в определении рассматриваемого понятия. На основании его содержания составлены все аналогичные нормативные акты внутригосударственного характера. В содержании приведенного документа представлены основные принципы, а также правовые, экономические и территориальные основы местного самоуправления.

Если рассматривать документы данной сферы, принятые на внутригосударственном уровне, то особенное место следует отвести Конституции, а также закону "О принципах организации местного самоуправления в РФ". Чем примечательны эти документы? Своим содержанием данные акты закрепляют территориально-правовые основы местного самоуправления, устанавливают отдельные права и обязанности граждан в конкретной сфере, определяют компетенцию органов, исполняющих самоуправление на местах, а также отражают все те понятия, что и Европейская хартия, но только в более традиционном для РФ виде. Однако это не все документы, регулирующие подобные вопросы.

Правовое регулирование территориальной основы местного самоуправления осуществляется также постановлениями, изданными Правительством государства, Конституционным Судом, а также Указами Президента.

Принципы

Институт территориальных основ местного самоуправления предусматривает следование определенным принципам, которые положен в основу рассматриваемого вида деятельности. Все они закреплены содержанием рассмотренной выше Европейской хартии, Конституцией, а также другими актами нормативного характера, действующими в государстве.

Все приведенные ниже принципы представляют собой определенные идеи, на которых строится деятельность населения в области самоуправления, а также организация органов, исполняющих ее на местах.

Одним из наиболее важных принципов местного самоуправления является возможность свободного и самостоятельного принятия решений относительно вопросов, имеющих местное значение. Это проявляется в возможности проведения референдумов, выборов, а также принятия населением участия в таких мероприятиях. Более того, это выражается в том, что органы, исполняющие самоуправление на местах, имеют экономическую самостоятельность - их деятельность финансируется за счет местного бюджета, а не общегосударственного.

Немаловажным принципом также является обособленность самоуправления. Его соблюдение выражается, прежде всего, в отсутствии взаимоподчиненности между образованиями, функционирующими в разных муниципалитетах, а также в том, что самоуправление на местах не включается в общую систему власти государства. Как следствие, лица, работающие в таких образованиях, не имеют статус госслужащих.

К ряду принципов местного самоуправления также относится гарантия судебной защиты самоуправления на местах, а также наличие ответственности как органов, так и отдельных лиц, занимающих в них определенные должности, перед законом за принятые ими решения и те последствия, которые они повлекли.

Любая деятельность рассматриваемой группы органов должна осуществляться только при условии строгого соблюдения действующего законодательства, а также из соображений гуманности, уважения человека и соблюдения всех его свобод и прав, а также интересов.

Любые действия рассматриваемых органов должны носить гласный характер. Это означает то, что любой желающий должен иметь возможность свободно ознакомиться со всеми принятыми органом актами нормативного характера, а также обратиться за предоставлением любой интересующей информации правового характера или имеющей отношение к деятельности органа.

Все виды деятельности органов, занимающихся самоуправлением на местах, должны быть основаны не только на положениях законов, но еще и на местных обычаях, характерных для конкретного региона.

Значение

Определившись с понятием территориальных основ местного самоуправления в РФ, необходимо разобраться с тем, какое значение имеет функционирование рассматриваемых органов в жизни населения конкретных образований муниципального типа.

Их важность следует рассматривать в нескольких аспектах: экономическом, политическом и социальном.

Значение территориальных основ местного самоуправления в экономической сфере жизни населения проявляется в том, что деятельность органов, на которые возлагается решение вопросов местного значения, направлена на улучшение материального состояния региона, а также на значительную активизацию деловой деятельности каждого представителя населения образования. При правильно построенной системе и ее слаженной работе, в регионе наблюдается экономическая эффективность ее функционирования, а также значительное увеличение вклада в общую экономику всего государства.

Если рассматривать значение территориальных основ местного самоуправления с социальной стороны, то можно отметить то, что деятельность рассматриваемой группы органов направлена строго на повышение уровня жизни каждого представителя конкретного образования. Данные органы должны обеспечивать основные потребности жителей региона, причем на уровне, который не будет ниже установленного государством.

С политической точки зрения значение данного понятия проявляется в развитии демократии (народовластия) в стране, что обеспечивается благодаря свободному доступу каждого дееспособного представителя населения конкретного муниципального образования к ведению политической жизни региона путем участия в референдумах и выборах.

Функции

Говоря о функциях местного самоуправления, прежде всего следует отметить то, что органы, возлагающие на себя решение вопросов, имеющих местное значение, обязаны всеми доступными и законными способами обеспечивать активное участие представителей населения в их решении. Такая активность может быть выражена внесением проектов новых документов и законов местного значения, а также в участии в выборах и референдумах локального значения. Органы самоуправления, сформированные на местах, могут издавать акты местного значения, однако их содержание ни в коей части не должно противоречить законодательству, действующему по всей территории РФ. В противном случае принятый акт может быть обжалован в судебном порядке и признан недействительным, а все действия, совершенные на его основании, - аннулированы.

Еще одной немаловажной функцией местного самоуправления является организация управления той собственностью, которая была передана рассматриваемым организациям на муниципальных началах, а также материальными и финансовыми активами, составляющими бюджет. Данная функция выражается в выпуске займов муниципального характера, формировании фондов вне основного бюджета, распоряжении собственностью и средствами, переданными на муниципальных основаниях, и т. п.

Любое сформированное территориальное образование должно развиваться по всем направлениям. Подобная задача также возлагается на рассматриваемые органы. Реализация этой функции предусматривает не только организацию всестороннего обслуживания населения, проживающего в конкретном регионе, но еще и развитие инфраструктуры. Сюда же следует отнести и обеспечение потребностей, которые возникают у представителей населения и являются жизненно важными, а также обоснованными.

К ряду основных функций, которые должны реализовываться органами самоуправления на местах, относится и организация охраны правового порядка в территориальных пределах конкретного образования. Законодатель предусматривает возможность организации отдельных структур по охране правопорядка в образованиях за счет их личных средств и фондов.

И, наконец, еще одна немаловажная функция, которая должна всесторонне реализовываться органами самоуправления на местах - это защита интересов и прав каждого представителя населения конкретного муниципального образования.

Регламентируемое устройство объединений очень важно. Оно прописано в содержании закона "О принципах организации местного самоуправления в РФ". В нем сказано о том, что данную систему возглавляют представительный орган и непосредственный глава всего образования. Что касается последнего, то он избирается населением конкретного района и олицетворяет собой муниципальную власть представительного характера. Более того, на него возлагаются обязанности, связанные со стратегическим руководством в образовании и реализацией в нем исполнительной власти.

Также структуру органов местного самоуправления составляет главный распорядительно-исполнительный орган - администрация, на которую возлагается непосредственное курирование всеми вопросами касательно конкретного региона. К числу исполнительных органов относятся различные администрации, собрания, комитеты по решению отдельных вопросов.

За законностью деятельности перечисленных составляющих структуры следит контрольный орган, создаваемый в пределах каждого образования.

В соответствии с уставом муниципального образования, на его территории могут быть созданы и другие дополнительные органы и организации, которые также могут заниматься решением вопросов, имеющих местный характер. Финансирование их деятельности, как и всех перечисленных выше органов, производится строго из местного бюджета.

Правовой статус органов местного самоуправление предусматривает наличие определенного комплекса обязанностей и прав. В соответствии с этим статусом такие органы имеют возможность самостоятельно решать определенные вопросы, заниматься формированием местного бюджета, устанавливать сборы и налоги местного значения, а также совершать другие функции, предписанные законодательством.

Все перечисленные выше органы обладают определенной правосубъектностью, в числе которых имеется и административная. Однако, если говорить о более детальном регламентировании их деятельности, то нужно отметить, что это попросту невозможно, так как несовместимо с истинными целями и природой самоуправления на местах.

Муниципальные образования первого типа

Следует отметить, что территориальные основы местного самоуправления в Российской Федерации предусматривают деление муниципалитетов на три типа. Рассмотрим далее более детальную характеристику каждого из них.

К числу образований первого типа относятся сельские поселения и города. Что касается первых, то в их число может быть включено несколько населенных пунктов, в числе которых допустимо присутствие деревень, хуторов, поселков, станиц и аулов. Если говорить о городском поселении, то оно может быть представлено как городом, так и небольшим поселком. В границы муниципальных районов, в соответствии с нормами действующих законов, могут входить только поселения, которые не относятся к числу муниципальных районов.

В муниципальных образованиях первого типа автономия местного характера совершается непосредственно населением или органами самоуправления на местах, которые выбираются проживающими на определенной территории людьми.

Муниципальные районы

Говоря об особенностях организации местного самоуправления, необходимо выделить образования второго типа. К их числу относятся муниципальные районы, которые представляют собой объединение нескольких отдельных территорий. В район могут быть включены как сельские поселения, так и города, а также территории межселенного типа.

На рассматриваемые районы возлагается решение вопросов, касающихся обозначенной территории. Особенность заключается в том, что отдельное внимание уделяется тем вопросам, решение которых результативнее осуществить на местности более крупной по размеру, чем территория отдельного поселения или города. В муниципалитетах второго уровня принимаются особые уставы, содержанием которых закрепляются отдельные полномочия входящих в них поселений.

Муниципальные районы имеют собственный орган представительного типа, который регулирует деятельность всего образования. Такой район имеет собственный административный центр, в качестве которого выбирается один населенный пункт, который имеет некие локальные ценности и образовавшуюся социальную инфраструктуру.

Городские округа

К третьему типу муниципальных образований относятся округа. Современная практика реализации законодательства о самоуправлении показывает, что такие муниципалитеты создаются, как правило, на основе городов особенного значения (краевого, республиканского или областного).

Что касается органов самоуправления, функционирующих на местах, то в округах они занимаются преимущественно реализацией полномочий в круге местного значения поселений или районов муниципальных образований. Более того, на них возлагается обязанность отдельных государственных полномочий, перечень которых поручается отдельным региональным и федеральным субъектам РФ.

Третий тип муниципальных образований воспринимается, скорее, как исключительный элемент общей структуры. По своей природе он объединяет компетенции, имеющиеся у образований первого и второго типа. Следует подметить, что такой тип образования не подчиняет себе муниципальные районы и поселения, поскольку, в соответствии с установленными законом понятиями, все они самостоятельны, что вытекает исходя из индивидуальных полномочий.

Территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образовать, порядок их установления и изменения. Там же, С. 291

Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, ибо функционирование органов власти осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория государства. Такое подразделение территории государства именуется административно-территориальным делением: оно выступает неотъемлемой частью государственного устройства. В соответствии с административно-территориальным делением организуется государственная власть. Административно-территориальное деление имеет несколько уровней, что предопределяет иерархичность в построении единой централизованной системы государственных органов, соподчиненность государственных органов, действующих на разных территориальных уровнях государственного управления.

В субъектах Федерации предусмотрено формирование следующих видов муниципальных образований:

1. Городские и сельские поселения, территория которых входит в состав территории другого вида муниципального образования - муниципального района.

Сельское поселение как вид муниципального образования может представлять собой либо один сельский населенный пункт (село, деревня, аул и т. п.), либо несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Городское поселение как вид муниципального образования может представлять собой город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется - населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

  • 2. Муниципальный район как вид муниципального образования представляет собой несколько поселений или поселений и межселенных территорий (т.е. территорий, находящихся вне границ поселений), объединенных общей территорией, в границах которой осуществляется местное самоуправление населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
  • 3. Городской округ как вид муниципального образования представляет собой городское поселение, которое не входит в состав муниципального района. Органы местного самоуправления городского округа осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения, которые Закон установил и для поселения, и для муниципального района.
  • 4. Внутригородские муниципальные образования городов федерального значения. В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами данных субъектов Федерации местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления на внутригородских территориях. Внутригородская территория - часть территории города федерального значения, в границах которой осуществляется местное самоуправление.

Под муниципальным образованием следует понимать населенную территорию, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения.

Принципы территориальной организации местного самоуправления - это законодательно установленные положения и требования, в соответствии с которыми определяются порядок образования и преобразования муниципальных образований, состав территории муниципальных образований, а также порядок установления и изменения их границ. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. С. 302.

Территориальная основа местного самоуправления как институт муниципального представляет собой систему , регулирующих вопросы территориальной организации местного самоуправления. К наиболее важным вопросам, регулируемым данным институтом муниципального права, относятся:

  1. формирование муниципального образования;
  2. состав территории муниципального образования;
  3. границы муниципального образования;
  4. изменение состава территории муниципального образования;
  5. упразднение муниципального образования.

В ст. 131 Конституции РФ сказано, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других тер­риториях с учетом исторических и местных традиций. Эту норму можно считать территориальной основой местного самоуправления в наиболее общем виде.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в РФ » от 6 октября 2003 г. в ст. 10 положение ст. 131 Конституции РФ более конкретизирова­но и выглядит следующим образом: «Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в городских, сельских поселениях, муници­пальных районах, городских округах и на внутригородских террито­риях городов федерального значения».

Таким образом, нормы Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" указывают, что муниципальными образованиями в РФ являются:

  • сельское поселение;
  • городское поселение;
  • муниципальный район;
  • городской округ;
  • внутригородская территория города федерального значения.

Федеральный закон не дает определения муниципального образования. Закон 2003 г. просто перечисляет возможные виды муниципальных образований, и при этом как бы отходят на второй план два основных критерия, в соответствии скоторыми с 1995 г. шел процесс создания муниципальных образований:

  1. организационный (наличие местного самоуправления, его выборных органов);
  2. материальный (наличие муниципальной собственности и местного бюджета).

Таким образом, Федеральный закон 2003 г. исчерпывающе называет виды муниципальных единиц. Предусмотренные им муниципальные образования можно различать как муниципальные единицы, образно говоря, низового и более высокого уровня (хотя этот Федеральный закон понятие "уровни" не использует) по двум критериям:

  • по характеру полномочий;
  • по месту в системе местного самоуправления.

Первый критерий - это характер полномочий. Муниципальные образования низового уровня - сельские поселения, городские поселения, внутригородские территории городов федерального значения по изначальной редакции Закона 2003 г. разрешают только вопросы местного значения (в редакции Закона от 29 декабря 2006 г. поселения получили право с 2008 г. на осуществление некоторых, указанных в Законе, государственных полномочий и в целом на реализацию иных государственных полномочий, если они не закреплены за конкретным государственным органом). Муниципальный район и городской округ имеют статус муниципальных образований более высокого уровня в силу того, что помимо разрешения вопросов местного значения могут осуществлять и отдельные государственные полномочия, передаваемые им федеральными законами или законами субъектов РФ.

Второй критерий - это место в системе местного самоуправления. Сельские поселения, городские поселения и внутригородские территории городов федерального значения могут быть названы муниципальными образованиями низового, или первичного, уровня, поскольку ниже их муниципальных образований не существует. В состав сельских поселений, городских поселений входят населенные пункты и прилегающие к ним земли, но они не являются муниципальными образованиями.

Муниципальный район в сельской местности - муниципальное образование более высокого, второго, уровня ("этажа"). В него и входят сельские поселения, городские поселения (как муниципальные образования). А городской округ - это муниципальное образование, которое корреспондирует уровню муниципального района. Иначе говоря, городским округом является территория, включающая город, прилегающие к нему иные населенные пункты и земли между ними, выделенная из муниципального района (муниципальных районов) и ставшая самостоятельным муниципальным образованием. По объему полномочий муниципальный район и городской округ почти не отличаются друг от друга . А поскольку городской округ - это, образно говоря, "вчерашнее" городское поселение, но получившее более высокий "ранг", его вопросы ведения и полномочия во многом родственны городскому поселению.

Для правильной ориентации в видах и структуре тех или иных муниципальных образований следует четко представлять структуру муниципального образования и его территории, а также понятие населенного пункта. Дело в том, что муниципальное образование может состоять из одного населенного пункта, а может включать в себя и несколько населенных пунктов. Кроме того, муниципальное образование может включать в себя помимо земель населенных пунктов и прилегающие к ним земли, а когда речь идет о муниципальном районе, в его состав включаются и так называемые межселенные территории, т.е. территории (населенные пункты или земли), не включаемые в состав низовых муниципальных образований - поселений.

С учетом сказанного Федеральный закон 2003 г. предлагает исходить из того, что границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются в соответствии с рядом требований.

Прежде всего, территория субъекта РФ разграничивается между сельскими и городскими поселениями. Каких-то жестких требований средней численности муниципального образования Закон не содержит. Он предлагает учитывать низкую или высокую плотность населения, с учетом которой территории включаются в состав указанных выше первичных муниципальных образований, а в отдельных случаях могут входить напрямую в муниципальные образования верхнего уровня. В целом вопрос решается так: по общему правилу территории включаются в состав тех или иных первичных муниципальных образований - сельских поселений или городских поселений.

Однако территории с низкой плотностью сельского населения могут не включаться в состав территорий поселений (надо полагать, сельских поселений), за исключением:

  • территорий исторически сложившихся земель населенных пунктов;
  • прилегающих к населенным пунктам земель общего пользования;
  • территорий традиционного природопользования населения соответствующего поселения;
  • рекреационных земель;
  • земель для развития поселения;

т.е. все перечисленные объекты должны быть оставлены в поселении.

Территории с низкой плотностью населения, не входящие в состав поселений, входят в муниципальный район - это межселенные территории.
В свою очередь, территории всех сельских и городских поселений, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов.

Территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории соответственно сельского или городского поселения. Территория поселения не может входить в состав территории другого поселения. Это означает, что входящие в состав муниципального района сельские и городские поселения организационно отделены друг от друга. При этом территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.

К территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в РФ. В свою очередь, к территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории, где плотность сельского населения более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в РФ. Перечень субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с низкой или высокой плотностью сельского населения, утверждается Правительством РФ, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов РФ, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.

Принципы территориальной организации местного самоуправления

Закрепление границ муниципальных образований проводится в соответствии со следующими принципами:

  1. в случае если муниципальное образование наделяется территорией, совпадающей с территорией административно-территориальной единицы, его граница определяется по границам соответствующей административно-территориальной единицы;
  2. в случае если муниципальное образование наделяется территорией, совпадающей с территорией нескольких административно-территориальных единиц, его граница определяется по несовпадающим границам соответствующих административно-территориальныхединиц;
  3. в случае если муниципальное образование наделяется территорией, частично или полностью не совпадающей с территорией административно-территориальных единиц, его граница определяется по границам административно-территориальных единиц в части их совпадения, а также по границам земельных участков, оформленных в установленном законом порядке и естественным границам.

Вопросы организации и реализации власти в стране неразрывно связаны с ее территориальным устройством. Это обуславливается тем, что работа муниципальных и госструктур осуществляется в границах определенных административных единиц, на которые подразделяется государство. Рассмотрим далее понятие территориальных основ местного самоуправления.

Общая характеристика

Территориальные основы организации местного самоуправления представляют собой специальный институт. Он состоит из комплекса норм, регулирующих и закрепляющих состав и формирование административных единиц, границы МО, правила их установления и изменения. В соответствии с Конституцией, местное самоуправление осуществляется в сельских, городских поселениях, на иных территориях с учетом историко-культурных и прочих традиций. Данное положение детализируется в ФЗ №131. В нормативном акте понятие территориальных основ местного самоуправления подразумевает также осуществление аналогичной деятельности в городских округах, внутригородских территориях городов фед. значения, муниципальных районах. В нем также сказано, что установление и изменение границ административных единиц осуществляется по нормам регионального законодательства.

Муниципальные образования

Они представляют собой административные единицы, в пределах которых реализуется власть. В МО присутствует работают созданные населением структуры управления. В соответствии с ФЗ №131 территориальную основу местного самоуправления составляют:

  1. Сельские и городские поселения.
  2. Муниципальные районы.
  3. Городские округа.

Территориальные основы местного самоуправления предусматривают выделение также районов в городах фед. значения. В пределах этих единиц реализация власти осуществляется непосредственно гражданами или через выборные и прочие структуры.

Поселения

Правовые и территориальные основы местного самоуправления предполагают наделение муниципальных образований полномочиями по решению проблем, связанных с обеспечением жизни и деятельности граждан, проживающих в МО. именуется одно или несколько населенных пунктов. Ими могут быть поселки, села, деревни, станицы, кишлаки, хутора, аулы и проч. В сельских и городских поселениях власть реализуется непосредственно гражданами или через выборные и прочие институты власти.

Муниципальные районы

Они объединяют территорию нескольких поселений. В муниципальных районах реализуются полномочия власти по вопросам, имеющим межмуниципальный характер. Входящие в них поселения, как отмечалось выше, обладают собственным кругом компетенции. Власть в муниципальных районах также осуществляется непосредственно населением либо через сформированные им структуры.

Городской округ

Как правило, они формируются на базе населенных пунктов краевого, областного или республиканского значения. Территориальная основа местного самоуправления в городских округах позволяет решать вопросы, касающиеся как муниципалитетов, так и поселений, входящих в них. Кроме этого, в пределах этих административных единиц могут реализовываться отдельные государственные полномочия.

Территориальная основа местного самоуправления: понятие и принципы

В 2005 г. были установлены границы МО, сельских и городских поселений, муниципальных районов и округов. Территориальные основы местного самоуправления определяют ключевые положения, касающиеся отграничения административных единиц друг от друга. Они определяются ст. 11 ФЗ №131. Среди ключевых положений следует отметить:

  1. Территория субъекта РФ должна быть разграничена между поселениями. Районы с небольшим населением, кроме исторически сложившихся единиц, прилегающих к ним участков общего пользования, традиционного природопользования, рекреационных и прочих площадей, могут в границы не включаться.
  2. Территории поселений, в том числе возникающие на местности с низкой межселенные площади включаются в муниципальные районы. Исключением из этого правила выступают городские округа.

Принципы территориальных основ местного самоуправления предусматривают также, что поселения формируются исторически сложившимися землями, прилегающими к ним наделами общего и традиционного природопользования, рекреационными участками (вне зависимости от целевого назначения и формы собственности).

Численность населения

Территориальная основа местного самоуправления взаимосвязана с количеством граждан, проживающих в пределах конкретных земель. В городское поселение может входить 1 поселок или город. В соответствии с генпланом в его состав также включаются территории, используемые для развития транспортной, социальной и другой инфраструктуры. В сельское поселение входит один поселок/село, численность населения в котором больше 1000 чел. (для площадей с высокой плотностью - больше 3 тыс. чел.). Им также может быть объединение нескольких пунктов, в каждом из которых проживает меньше 1 тыс. человек. В региональном законодательстве может быть установлено иное правило. Например, статус сельского поселения может получить пункт, численность жителей в котором меньше 1 тыс. чел. При этом учитывается плотность населения всего субъекта и доступность территории. Районы с численностью меньше 100 чел., в том числе с небольшой плотностью населения и расположенные в труднодоступных местах, могут не наделяться таким статусом.

Границы

Территориальная основа местного самоуправления устанавливает, что в качестве административного центра муниципального района может выступать поселок/город, наделенный статусом округа. Границы поселения, включающего 2 и больше пунктов, устанавливаются в соответствии с пешеходной доступностью. Учитывается расстояние до административного центра и обратно для жителей всех пунктов, включенных в его состав. Данное правило может не применяться для районов с небольшой плотностью и расположенных в труднодоступных и отдаленных участках. Территория поселения должна включать населенный пункт полностью. Он не может входить в другой район. В состав муниципального района территория городских округов не включается. Границы районов определяются в соответствии с необходимостью формирования условий для решения проблем межпоселенческого характера уполномоченными структурами власти.

Нюанс

Территориальная основа местного самоуправления устанавливает ряд правил, в соответствии с которыми поселение приобретает статус городского округа. Это осуществляется по региональному законодательству с учетом существующей транспортной, социальной и прочей инфраструктуры, которая необходима для самостоятельного решения муниципальными структурами вопросов, отнесенных к их ведению, и реализации отдельных госполномочий.

Особенности плотности населения

Изменение статуса

Оно осуществляется в соответствии с региональным законодательством. Поселение может быть признано городским округом или лишено этого статуса. Изменение данной характеристики осуществляется по согласию его граждан, а также населения района, из состава которого оно выделяется. Мнение людей выражается посредством голосования. Оно проводится раздельно на территории района и поселения. В случае отсутствия согласия процедура преобразования и изменение статуса не допускается.

Заключение

Ключевым документом, определяющим территориально-организационную основу местной власти, является ФЗ №131. Этот нормативный акт детализирует положения Конституции, в которых зафиксирована самостоятельность муниципалитетов в вопросах, отнесенных к их исключительному ведению. Как следует из законодательства, административно-территориальное деление выступает в качестве неотъемлемого элемента государственного устройства.



Похожие статьи