Правоохранительные и контролирующие органы России: система, компетенция, взаимодействие (Даньшина Л.И.)

Дата размещения статьи: 20.08.2012

Понятие правоохранительных органов вытекает из понятия правоохранительной деятельности.
Термин "правоохранительная деятельность" появился в конце 50-х - начале 60-х гг. XX в. и означает вид государственной деятельности, которая проявляется в том, что осуществляется с применением юридических мер воздействия (принуждения и взыскания), должна строго соответствовать предписаниям действующего закона, проводится в установленном законом порядке и возлагается на специально уполномоченные государственные органы. Таких органов много, достаточно сказать, что в области правоохранительной деятельности действуют и применяются несколько десятков законодательных актов, определяющих направление деятельности, структуру и полномочия конкретных правоохранительных органов, способы решения поставленных задач.
Перед правоохранительными органами стоят общие задачи - защитить права и свободы личности, материальные и духовные ценности общества, конституционный строй, суверенитет и территориальную целостность государства. Перед конкретными правоохранительными органами законодательством поставлены конкретные задачи, которые выполняются отдельными правоохранительными органами в определенном правовом режиме с определенными правовыми последствиями.
Правоохранительная деятельность имеет несколько направлений, среди которых можно назвать следующие:
конституционный контроль (осуществляется Конституционным Судом Российской Федерации и уставными конституционными судами субъектов Российской Федерации);
правосудие (осуществляется судами общей юрисдикции, арбитражными судами и судами субъектов Российской Федерации);
организационное обеспечение деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (организационно обеспечивается аппаратами этих судов); при этом обеспечение деятельности других судов, входящих в судебную систему, осуществляется Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации и его местными учреждениями, Федеральной службой судебных приставов Министерства юстиции Российской Федерации, некоторыми подразделениями указанного Министерства, администраторами судов;
прокурорский надзор (осуществляется единой федеральной централизованной системой органов Прокуратуры Российской Федерации);
выявление и расследование преступлений (осуществляются органами расследования);
оказание юридической помощи (осуществляется адвокатурой, юридическими службами государственных и негосударственных организаций, государственными и частными нотариусами, частными детективами).
Указанные направления взаимосвязаны и дополняют друг друга, а отсюда и органы, осуществляющие правоохранительную деятельность, действуют не изолированно друг от друга, а взаимодействуют между собой, обеспечивая реализацию конкретных задач, которые стоят перед каждым правоохранительным органом, и тех общих целей, которые поставлены перед правоохранительной деятельностью.
Каждый правоохранительный орган действует на основе конкретного законодательного акта, которым определяются не только его цели, задачи, организация и компетенция, но и пределы тех полномочий, которые он должен выполнять и за пределы которых выходить не имеет права.
Помимо взаимодействия между собой, правоохранительные органы осуществляют свои полномочия в тесном контакте с контролирующими органами. Если правоохранительные органы работают в связи с совершением преступлений, расследуя и рассматривая их в суде в соответствии с уголовным, уголовно-процессуальным законом (УК РФ, УПК РФ) с тем, чтобы защитить права и законные интересы потерпевших, чтобы каждый виновный понес справедливое наказание и ни один невиновный не был привлечен к уголовной ответственности и осужден, то государственные контролирующие органы, выявляя нарушения действующего законодательства, наделены правом привлечения лиц, допустивших нарушение, к административной ответственности в соответствии с КоАП РФ.
Контролирующие органы Российской Федерации представляют собой определенную систему органов, которые могут действовать самостоятельно или по заданию правоохранительных органов. В любом случае обнаружения признаков преступления в деятельности физических или юридических лиц контролирующие органы вне зависимости от того, действуют ли они самостоятельно или по заданию правоохранительных органов, обязаны сообщить выявленную информацию в правоохранительные органы, которые наделены правом возбуждения, расследования уголовного дела и рассмотрения его в суде.
Если правоохранительные органы относятся к государственным органам, то контролирующие органы могут быть государственными и негосударственными.
Сказанное в первую очередь относится к контролирующим органам, перечисленным в гл. 22, 23 КоАП РФ (их более 80). Среди них налоговые органы, органы, осуществляющие функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, органы, осуществляющие контроль в области финансовых рынков, государственного статистического учета, валютного контроля, органы, осуществляющие государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Функциями контроля предпринимательской деятельности наделены комиссии по делам несовершеннолетних, полиция, органы и учреждения уголовно-исполнительной системы, таможенные органы, органы экспортного контроля, пограничные органы, военные комиссариаты, органы, осуществляющие функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, ветеринарного надзора, государственный экологический контроль, государственный пожарный надзор, контроль и надзор в сфере транспорта, в области обращения и защиты информации, защиты прав потребителей и потребительского рынка, органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, миграционная служба, служба судебных приставов, органы, осуществляющие контроль и надзор в сфере страховой деятельности, кредитной кооперации, банковского надзора, микрофинансовой деятельности, иностранных инвестиций. Таков неполный перечень контролирующих органов. Каждый из них, помимо общих задач контроля, выполняет конкретные, поставленные перед ним задачи, имеет индивидуальное правовое регулирование, присущую ему компетенцию, полномочия и возможные способы воздействия на нарушителей правил, действующих в той отрасли, в которой контролирующий орган работает.
Помимо перечисленных государственных органов, в соответствии с нормами ГК РФ в различных правовых формах, предусмотренных данным Кодексом, могут быть учреждены юридические лица, аудиторская и контролирующая деятельность которых является для них основной. Правом применения наказания за допущенные нарушения такого рода негосударственные контролирующие органы не обладают.
Задача контроля - проверка соответствия деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей действующему отраслевому законодательству, констатация благополучного положения дел в случае отсутствия нарушений или выявление нарушений действующего законодательства, аргументированное их описание в соответствующих итоговых документах (актах ревизий, документальных проверок и т.д.), применение мер воздействия, взысканий самими контролирующими органами в случае обнаружения нарушений, подпадающих под признаки административных правонарушений, или передача материалов в правоохранительные органы в случае обнаружения признаков преступления.
Из перечня контролирующих органов сам по себе напрашивается вывод о том, что деятельность физических и юридических лиц контролируется в различных направлениях самыми разными органами, задачей которых является соответствие деятельности физических и юридических лиц действующему законодательству, предусматривающему и регулирующему разные стороны предпринимательской деятельности. Остановимся на некоторых из них.
Одной из разновидностей контролирующих органов являются налоговые органы, которые составляют единую централизованную систему контроля соблюдения законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) в бюджетную систему Российской Федерации налогов и сборов и иных обязательных платежей. В указанную систему налоговых органов входят федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять контроль и надзор в области налогов и сборов, и его территориальные органы (ст. 30 НК РФ). Единство и централизация системы предполагают, что никаких иных налоговых органов, кроме названных в НК РФ, не может существовать.
Система налоговых органов трехзвенная с вертикальным подчинением: на федеральном уровне - Федеральная налоговая служба, на уровне субъектов Российской Федерации - УФНС (в федеральных округах могут создаваться межрегиональные УФМС) и инспекции Федеральной налоговой службы на уровне административно-территориального деления, входящего в субъект Российской Федерации, - по районам, районам в городах и городам без районного деления. Исключение составляют г. г. Москва и Санкт-Петербург, где организация местного самоуправления иная - горизонтального подчинения у налоговых органов нет.
Налоговые органы вправе требовать от налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента документы, на основе которых исчисляются и уплачиваются налоги, сборы и подтверждаются правильность их исчисления и своевременность уплаты. Налоговые органы могут проводить налоговые проверки, изымая при этом документы, если имеются основания считать, что документы будут уничтожены, изменены или заменены, получать объяснения от налогоплательщика по любым вопросам налогообложения, приостанавливать операции по счетам налогоплательщика в банках и налагать арест на его имущество, осматривать любые помещения, которые используются для извлечения прибыли, где бы они ни находились, проводить инвентаризацию имущества налогоплательщика.
Налоговые органы в рамках своей компетенции имеют право определять суммы налогов, подлежащих уплате в бюджет, в случае выявления нарушений законодательства требовать их устранения, могут взыскивать недоимки, пени, налагать штрафы, требовать от банков необходимую информацию о списании со счетов налогоплательщика и с корреспондентского счета банков сумм налогов, сборов, пеней и штрафов и перечислении этих сумм в бюджет, привлекать для проведения налогового контроля специалистов, экспертов, переводчиков, свидетелей, ходатайствовать о приостановлении или аннулировании лицензий на осуществление определенного вида деятельности, предъявлять в арбитражные и суды общей юрисдикции иски по вопросам, касающимся нарушения законодательства о налогах и сборах, например о досрочном расторжении договора об инвестиционном налоговом кредите.
Решения нижестоящих налоговых органов изменяют и отменяют вышестоящие налоговые органы.
Наряду с правами, которыми наделяет налоговые органы ст. 31 НК РФ, они несут обязанности вести учет организаций и физических лиц, информировать налогоплательщиков о действующих налогах, связанном с ними законодательстве и нормативных актах, сообщать при постановке на учет сведения о реквизитах счетов Федерального казначейства, возвращать излишне уплаченные налоги, сборы, пени и штрафы. Налоговые органы должны работать в условиях сохранения налоговой тайны, обязаны направлять налогоплательщику копии актов налоговой проверки и принятых в отношении его решений, осуществлять совместную сверку сумм уплаченных налогов, сборов, пеней и штрафов.
Если в материалах проведенных проверок имеются признаки преступления, то налоговые органы обязаны направить эти материалы в правоохранительные органы для решения вопроса о возбуждении уголовного дела.
Все полномочия налоговых органов, представленные ранее, могут быть "разбиты" на несколько направлений: а) правовое регулирование вопросов налогообложения, которое реализуется в праве Федеральной налоговой службы издавать в соответствии с налоговым законодательством нормативные акты по вопросам налогообложения в соответствии со ст. 4 НК РФ; б) налоговый учет; в) права налоговых органов в области исполнения налогоплательщиками обязанностей по уплате налогов; г) осуществление налогового контроля.
Налоговые органы действуют на принципах равенства всех перед законом, презумпции невиновности, соблюдения действующего законодательства. Каждый налоговый орган возглавляется руководителем, на которого возлагаются обязанности рассмотрения дел об административных правонарушениях, совершенных в пределах обслуживаемой территории (ч. 2 ст. 23.5 КоАП РФ).
Налоговые органы могут осуществлять свою деятельность по заданию правоохранительных органов: органов расследования, оперативных подразделений Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службы безопасности и органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, суда и прокуратуры. В этом случае результаты проведенных проверок сообщаются налоговыми органами в запрашивающую структуру.
Наряду с налоговыми органами, в области налогообложения и сборов действуют таможенные органы, которые взыскивают налоги при перемещении товаров через таможенную границу Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации (и его органы на местах), которое дает письменные разъяснения по вопросам применения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах (ст. ст. 34, 34.2 НК РФ). Означенные органы в систему налоговых органов не входят.
К контролирующим органам относится Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, действующая в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 15.06.2004 N 278.
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора - это федеральный орган исполнительной власти. Указанная служба находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации, имеет свои территориальные органы и осуществляет свою деятельность во взаимодействии с федеральными и местными органами исполнительной власти. Служба финансово-бюджетного надзора выполняет две функции: функцию валютного контроля и функцию контроля финансово-бюджетной сферы деятельности в области экономики.
В деятельности Федеральной службы финансово-бюджетного надзора можно выделить: создание нормативной базы для контролирующей деятельности в установленной сфере (руководитель службы издает приказы, имеющие нормативный характер, осуществляет в установленной сфере деятельности нормативное правовое регулирование в случаях, установленных указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации); непосредственный контроль за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов и материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, и контроль за соблюдением валютного законодательства Российской Федерации; применение наказания за допущенные нарушения валютного и бюджетного законодательства в рамках производства об административных правонарушениях.
Особое внимание при рассмотрении полномочий Федеральной службы финансово-бюджетного надзора следует уделить организации ее работы и тем возможностям, которые реализуются при выполнении возложенных на нее контрольных функций.
Предметом контроля, который осуществляется службой, является использование средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов получателями финансовой помощи, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций, а также контроль состояния материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности. В области валютного контроля предметом деятельности службы является контроль за соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства Российской Федерации, требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля, а также за соответствием проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений.
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и ее территориальные подразделения наделены широкими полномочиями: проводят ревизии и проверки, встречные проверки, надзорные мероприятия, имеют доступ к любым документам не только проверяемых организаций (денежным документам, регистрам бухгалтерского учета, отчетам, планам, сметам и иным документам), но и организаций любых форм собственности, которые получили от проверяемой организации денежные средства, материальные ценности и документы. В ходе встречной проверки проводится сличение записей, документов и данных с соответствующими записями, документами и данными проверяемой организации, проверяются фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей. По вопросам, возникающим в ходе проверки, возможно получение письменных объяснений должностных, материально ответственных и иных лиц.
По результатам проведенной проверки в проверенные организации направляются обязательные для рассмотрения представления или обязательные для исполнения предписания по устранению выявленных нарушений. Своевременность и полнота устранения нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере контролируются проверяющим органом, при этом допускается добровольное возмещение средств.
К работе службы в необходимых случаях могут быть привлечены ученые и специалисты, научные и иные организации, возможно проведение необходимых научных исследований, испытаний, экспертиз, анализов и оценок.
В случаях нецелевого использования получателем бюджетных средств, нарушения срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе, несвоевременного перечисления платы за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе, руководители Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, структурных подразделений и территориальных органов и их заместители могут привлечь виновных к административной ответственности. Возможное наказание за допущенные административные проступки: за нецелевое использование бюджетных средств - от 4000 до 5000 руб. на должностных лиц, от 40 000 до 50 000 руб. на юридических лиц; за нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе, - от 4000 до 5000 руб. на должностных лиц, от 40 000 до 100 000 руб. на юридических лиц; за несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе, - от 4000 до 5000 руб. на должностных лиц, от 40 000 до 50 000 руб. на юридических лиц (ст. ст. 15.14 - 15.16 КоАП РФ). Указанные санкции возможны только в том случае, если в действиях должностных лиц не имеется состава преступления, наказание за которое предусмотрено УК РФ. Если состав преступления налицо, то материалы передаются в органы расследования, а затем в суд, который может приговорить виновных к реальной мере наказания, предусмотренного УК РФ.
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и ее подразделения на местах осуществляют свою деятельность в условиях соблюдения государственной, служебной, банковской, налоговой, коммерческой тайны, тайны связи и иной конфиденциальной информации.

Государственный контроль (надзор)

Государственные контрольные (надзорные органы), виды и формы
государственного контроля
(надзора), порядок проведения контрольных мероприятий

Государственный надзор и контроль за соблюдением требований охраны труда осуществляется федеральной инспекцией труда - единой федеральной централизованной системой государственных органов.

Государственный надзор за эффективным использованием энергетических ресурсов организует и проводит уполномоченный на то Президентом Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти. Указом Президента РФ от 11 сентября 1997 года N 1010 функции государственного надзора за эффективным использованием энергетических ресурсов в РФ возложены на Министерство топлива и энергетики Российской Федерации .

Обязательным энергетическим обследованиям подлежат организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, если годовое потребление ими энергетических ресурсов составляет более шести тысяч тонн условного топлива или более одной тысячи тонн моторного топлива. Энергетические обследования организаций, если годовое потребление ими энергетических ресурсов составляет менее шести тысяч тонн условного топлива, проводятся по решению органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, ответственных за координацию работ по эффективному использованию энергетических ресурсов (Департамент топлива, энергетики и регулирования тарифов Ярославской области).

Государственный надзор за деятельностью в области связи и информатизации возлагается на Министерство Российской Федерации по связи и информатизации . Управления по надзору за связью и информатизацией в субъектах Российской Федерации являются государственными учреждениями и находятся в ведении Министерства Российской Федерации по связи и информатизации. Государственный контроль и надзор за соблюдением обязательных требований государственных стандартов, правил обязательной сертификации и за сертифицированной продукцией (работами, услугами) проводится Госстандартом России.

Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1998 г. N 779 установлено, что Федеральный горный и промышленный надзор России является федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным в области промышленной безопасности. На него возлагается соответствующее нормативное регулирование, а также специальные разрешительные, контрольные и надзорные функций в области промышленной безопасности. Федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный в области промышленной безопасности, имеет подведомственные ему территориальные органы.

Государственный надзор за безопасностью при производстве, обращении и использовании в мирных и оборонных целях атомной энергии, ядерных материалов, радиоактивных веществ и изделий на их основе осуществляет Госатомнадзор России .

Основным содержанием государственного ветеринарного надзора является профилактика заразных и массовых незаразных болезней животных и обеспечение безопасности продуктов животноводства в ветеринарном отношении путем предупреждения, обнаружения и пресечения нарушений ветеринарного законодательства Российской Федерации. Органами государственного ветеринарного надзора являются органы управления, учреждения и организации Государственной ветеринарной службы Российской Федерации .

Государственный геологический контроль осуществляют Министерство природных ресурсов Российской Федерации и органы государственного горного надзора во взаимодействии с природоохранными и иными контрольными органами.

Контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах возлагается на инспекции Министерства Российской Федерации по налогам и сборам , а в некоторых случаях – на органы государственных внебюджетных фондов.

Контроль и надзор в области безопасности дорожного движения, контроль и надзор за техническим состоянием автотранспортных средств осуществляет Государственная Автомобильная Инспекция .

Государственный контроль за соблюдением норм и правил торговли и общественного питания, порядком применения цен по отдельным группам товаров, качеством и безопасностью товаров народного потребления возложен на Государственную инспекцию по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей (Госторгинспекцию) , являющейся подразделением Министерства экономического развития Российской Федерации.

Надзор за техническим состоянием тракторов, самоходных дорожно-строительных и иных машин и прицепов к ним в процессе использования независимо от их принадлежности по нормативам, обеспечивающим безопасность для жизни, здоровья людей и имущества, охрану окружающей среды; надзор в агропромышленном комплексе за соблюдением правил эксплуатации машин и оборудования в части обеспечения безопасности для жизни, здоровья людей и имущества, охраны окружающей среды, а также правил, регламентируемых стандартами, другими нормативными документами и документацией; надзор в агропромышленном комплексе за соблюдением установленного порядка организации и проведения сертификации работ и услуг в области технической эксплуатации поднадзорных машин и оборудования; надзор в период ответственности изготовителя и (или) поставщика за соответствием поднадзорных машин и оборудования условиям обязательной сертификации и наличием соответствующего сертификата; регистрацию тракторов, самоходных дорожно-строительных и иных машин и прицепов к ним, а также выдачу на них государственных регистрационных знаков (кроме машин Вооруженных Сил и других войск Российской Федерации); проведение периодических государственных технических осмотров и регистрацию залога регистрируемых ими машин и некоторые другие функции осуществляют органы гостехнадзора .

Контроль за исполнением требований законов и иных правовых актов Российской Федерации, нормативных актов Минфина России, связанных с проведением страховой деятельности; контроль за обоснованностью установленных страховщиками размеров страховых тарифов, обеспечением платежеспособности и иных требований их финансовой устойчивости; контроль за соблюдением установленных правил формирования и размещения страховых резервов; изучение и обобщение практики страховщиков, страховых посредников и представление в Министерство финансов Российской Федерации предложений по совершенствованию страхового надзора, законодательства о страховании; рассмотрение и анализ представляемой страховщиками бухгалтерской и статистической отчетности; рассмотрение заявлений, жалоб физических лиц и обращений юридических лиц по вопросам, связанным с осуществлением страхования – эти функции осуществляет инспекция страхового надзора Министерства финансов Российской Федерации .

Валютный контроль в Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации, органами валютного контроля и агентами валютного контроля в соответствии с законодательством Российской Федерации. Органами валютного контроля в Российской Федерации являются Центральный банк Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти в пределах компетенции, установленной федеральными законами, а также федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации.

Целью валютного контроля является обеспечение соблюдения валютного законодательства при осуществлении валютных операций. Основными направлениями валютного контроля являются:

а) определение соответствия проводимых валютных операций действующему законодательству и наличия необходимых для них лицензий и разрешений;

б) проверка выполнения резидентами обязательств в иностранной валюте перед государством, а также обязательств по продаже иностранной валюты на внутреннем валютном рынке Российской Федерации;

в) проверка обоснованности платежей в иностранной валюте;

г) проверка полноты и объективности учета и отчетности по валютным операциям, а также по операциям нерезидентов в валюте Российской Федерации.

Таможенный контроль проводится должностными лицами таможенных органов Российской Федерации путем проверки документов и сведений, необходимых для таможенных целей; таможенного досмотра (досмотра товаров и транспортных средств, личного досмотра как исключительной формы таможенного контроля); учета товаров и транспортных средств; устного опроса физических лиц и должностных лиц; проверки системы учета и отчетности; осмотра территорий и помещений складов временного хранения, таможенных складов, свободных складов, свободных таможенных зон и магазинов беспошлинной торговли и других мест, где могут находиться товары и транспортные средства, подлежащие таможенному контролю, либо осуществляется деятельность, контроль за которой возложен на таможенные органы Российской Федерации .

Государственные надзорно-контрольные органы выполняют свои задачи самостоятельно и независимо. Деятельность этих структур осуществляется в соответствии с принципами законности, профессионализма, гласности, общественной ориентированности и справедливости. Рассмотрим далее, какие существуют надзорные органы РФ, каковы их полномочия и задачи.

Общие сведения

В России становление системы надзора и контроля происходило совместно с другими институтами. Она обеспечивала подстраховочное и определенное дублирующее влияние на жизнедеятельность общества. Между тем, вполне очевидно, что контрольно-надзорная функция имеет свою специфику. Она выражена в специальных принципах работы уполномоченных институтов. В частности, в своей деятельности надзорные органы РФ руководствуются следующими особыми положениями:

1. Своевременность реагирования.
2. Приоритет созидательного (корректирующего) контроля/надзора.
3. Беспристрастность при выполнении своих задач.

Права надзорных органов регламентируются федеральным законодательством, а также отраслевыми нормативными актами.

Сферы общественных отношений

Контрольно-надзорные органы представлены структурами:

Такое разделение по сферам влияния дает ряд преимуществ. С одной стороны, оно позволяет обозначить категории, в которые входят однородные и близкие по направленности контрольно-надзорные органы, а с другой – лучше понять сущность и компетенцию каждого института в отдельности.

Обследование эффективности использования энергоресурсов

Его осуществляет специально уполномоченный президентом надзорный орган. Указом главы страны данная задача возложена на министерство энергетики и топлива. Обязательная проверка осуществляется в отношении предприятий, годовое потребление ресурсов в которых составляет больше 6 тыс. т условного или более 1 тыс. т моторного топлива. При этом не будет иметь значения организационно-правовая форма этих компаний. Энергетическое обследование иных предприятий, годовое потребление ресурсов в которых составляет менее указанных показателей, осуществляется по решению исполнительных органов субъекта, в котором оно работает. К уполномоченным региональным структурам относят департаменты энергетики, топлива и регулирования тарифов.

Связь и информатизация

Ревизию в этой сфере осуществляет Минсвязи. В субъектах страны надзор осуществляется управлениями. Они выступают в качестве госучреждений и подчинены министерству. За соблюдение требований, нормативов, правил сертификации отвечает Госстандарт. Этот надзорный орган также координирует оборот сертифицированной продукции, работ и услуг.

ФСФБН

Основной задачей подразделений Федеральной службы по финансово-бюджетному надзору выступает проверка эффективного и целевого использования госсредств. До 2004 г. (года создания ФСФНБ) эта деятельность осуществлялась территориальными ревизионными управлениями при Минфине. После реформирования структуры министерства новый надзорный орган отвечает за исполнение бюджетного законодательства:

Главное управление при президенте

Этот надзорный орган осуществляет свою деятельность в соответствии с Указом №383. В основные задачи этого института входят:

Счетная палата

Она выступает фактически высшим институтом финансового контроля в государстве. По ст. 101 конституции, Счетная палата формируется Госдумой и СФ. Задачами этого института являются:

1. Организация и проведение контроля за своевременным исполнением расходно-доходных статей бюджетов всех уровней.
2. Установление эффективности/целесообразности затрат из федеральных фондов, использования госсобственности.
3. Финансовая экспертиза законопроектов, нормативных актов федеральных структур, касающихся бюджетной сферы.
4. Оценка обоснованности экономических планов.
5. Анализ обнаруженных отклонений от плановых показателей в процессе исполнения бюджета, подготовка предложений по их ликвидации.
6. Контроль законности и своевременности движения бюджетных и внебюджетных средств в ЦБ и прочих уполномоченных финансовых структурах.

В основе всех мероприятий, проводимых Счетной палатой, лежат ревизии. Проверка надзорным органом осуществляется по месту нахождения объектов.

Минэкономразвития

Этот институт осуществляет разработку и реализацию госполитики в социально-экономической сфере. Министерство обладает надзорными полномочиями в областях:

На министерство возложены функции госрегулирования внутренней торговли. В этой связи институт призван вести мониторинг цен, контролировать соблюдение правил и норм торговой деятельности, проверять качество и безопасность товаров массового потребления, проводить ревизии на предприятиях и в учреждениях, находящихся в его ведении.

Минфин

Это министерство выступает в качестве исполнительного органа, обеспечивающего реализацию единой налоговой, финансовой и валютной политики. Институт также координирует работу в данной сфере и других уполномоченных структур. На Минфин возложены следующие функции:

ФНС

Федеральную налоговую службу формирует независимая и централизованная система инспекционных органов. В задачи института входят:

1. Контроль за соблюдением налогового законодательства.
2. Анализ правильности отчисления, своевременности и полноты внесения обязательных платежей в соответствующий бюджет.

Таможенная служба

На этот институт возлагаются следующие задачи:

1. Таможенное оформление и контроль объектов, перемещаемых через госграницу для ускорения трансграничного товарооборота.
2. Взимание пошлин, сборов, налогов.
3. Проверка правильности начисления, своевременности и полноты уплаты установленных сумм.
4. Принятие мер для принудительного взимания сборов, пошлин, налогов.
5. Борьба с контрабандой и административными и уголовными нарушениями.
6. Ведение таможенного учета и статистики.

ЦБ

Центробанк реализует свои контрольные функции независимо от прочих госорганов. В своей деятельности этот институт руководствуется Конституцией и ФЗ №86. Основной задачей Центробанка считается защита и обеспечение устойчивости нацвалюты (рубля) в стране. В этой связи денежная эмиссия выступает как исключительная прерогатива ЦБ. Среди контрольных функций института следует отметить:

1. Лицензирование, госрегистрацию и анализ деятельности кредитных компаний.
2. Валютный контроль и регулирование.
3. Проведение ревизий подведомственных учреждений.

Судебные и правоохранительные инстанции

К ним относят:

1. Верховный, Высший арбитражный суды.
2. Минюст.
3. Прокуратуру.

Их деятельность направлена на обеспечение систематического контроля за соблюдением в стране положений действующего законодательства. Их полномочия распространяются на всех граждан, предприятия, учреждения. Прокуратура – надзорный орган, осуществляющий деятельность в нескольких направлениях. В первую очередь ему подведомственны представительные, исполнительные региональные и муниципальные структуры, военное управление. Прокуратура – надзорный орган, который следит за соблюдением свобод и прав граждан указанными институтами, их руководителями и должностными лицами. Ее полномочия распространяются и на коммерческие и некоммерческие предприятия. Прокуратура также следит за исполнением законодательства подразделениями, осуществляющими предварительное следствие, дознание, розыскную деятельность.

В коллективном исследовании «Состояние системы государственного контроля в Российской Федерации» Состояние системы государственного контроля в Российской Федерации / Коллектив авторов; Гос. ун-т - Высшая школа экономики. - М.: Изд.дом Гос. ун-та - Высшей школы экономики, 2010. - С. 19. контрольно-надзорные функции в Российской Федерации государственных органов исполнительной власти распределяют в соответствии с их следующей системой: 1) Правительство РФ; 2) иные федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства) совместно с их территориальными органами; 3) главы (высшие должностные лица) субъектов РФ (губернаторы, главы администраций); 4) правительства субъектов РФ; 5) иные органы исполнительной власти субъектов РФ.

1. Правительство РФ, являясь органом общей компетенции, осуществляет систематический контроль за исполнением Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров государственными органами исполнительной власти, руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность, контролирует составление и исполнение федерального бюджета, проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, осуществляет валютный контроль (Ст. 15 ФКЗ «О Правительстве РФ»).

2. В соответствии с Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 09.03.2004 г. № 314 установлена трехзвенная система федеральных органов исполнительной власти (федеральное министерство - федеральная служба - федеральное агентство), которая подразумевает соответствующее распределение между ними нормотворческих, контрольно-надзорных и организационно-хозяйственных функций.

Федеральное министерство и федеральное агентство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору. Федеральное министерство, помимо функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. Федеральное агентство осуществляет функции по предоставлению государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции.

Федеральные службы осуществляют функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области государственной обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, проведения борьбы с преступностью и обеспечения общественной безопасности.

В настоящее время действуют следующие федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие контрольно-надзорную функцию.

2.1. Федеральные министерства и федеральные службы, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, федеральные службы, подведомственные этим федеральным министерствам (МВД, ГИБДД или Госавтоинспекция), МЧС России, Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю, Министерство юстиции РФ, Федеральная служба исполнения наказаний, Федеральная служба судебных приставов, Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков, Федеральная служба по финансовому мониторингу).

2.2. Федеральные службы, руководство которыми осуществляет Правительство РФ (Федеральная миграционная служба, Государственная противопожарная служба МЧС России, Федеральная служба по оборонному заказу, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, Федеральное казначейство, Федеральная служба страхового надзора, Федеральная служба финасово-бюджетного надзора, Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служба, Федеральная служба по труду и занятости; Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор); Федеральная служба государственной статистики (Росстат); Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии; Федеральная антимонопольная служба и ряд других. 3. Отдельные элементы правового статуса глав субъектов РФ (губернаторов и др.) сходны с элементами правового статуса Президента РФ, хотя и осуществляются на разных уровнях. Однако они в отличие от Президента РФ не выполняют ряда особых функций, кроме того, во многих конституциях (уставах) субъектов РФ главы субъектов в отличие от Президента РФ названы главами исполнительной власти. 4. Правительства субъектов РФ (администрации субъектов РФ) решают общие вопросы управления, если они не относятся к компетенции федеральных органов исполнительной власти. К контрольным полномочиям высших исполнительных органов субъектов РФ можно отнести следующие: обеспечение исполнения бюджета субъекта РФ (в том числе разрабатывают проект бюджета и программ социально-экономического развития субъекта РФ, отчет об их исполнении); формирование иных органов исполнительной власти субъекта РФ, в частности контрольных (по предметам совместного ведения РФ и субъектов (ст.72 Конституции РФ), а также по предметам ведения субъектов РФ (ст. 73 Конституции РФ). Необходимо отметить, что количество федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольно-надзорную функцию в соответствии с Указом Президента РФ № 314 от 09.03.2004 г., возросло по сравнению с общим количеством упраздненных органов, что, по мнению О.В. Павлова «затрудняет деятельность подконтрольных объектов (физических и юридических лиц)» Павлов О.В. Конституционно-правовой статус контрольно-надзорных органов Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юр. наук. - М., 2007. - С.16.. В связи с этим актуальным представляется максимальное сокращение количества органов, осуществляющих контрольно-надзорную функцию в отношении одного объекта, а также повышение гарантий прав физических и юридических лиц при проведении контрольно-надзорной деятельности.

В 2012 г. основные количественные показатели, характеризующие контрольно-надзорную деятельность остались приблизительно на том же уровне, что и в 2011 г. (табл. 1).

Таблица 1. Отдельные количественные показатели контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации в 2011-2012 гг. Доклад «Об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора). - М.: Минэкономразвития России, 2013. - С. 48.

* В 2012 г. в системе статистического учета контрольно-надзорной деятельности произошли следующие существенные изменения: отказ от учета в общем числе контрольно-надзорных мероприятий административных расследований; создание отдельной системы учета лицензионного контроля; изменение перечня показателей, в том числе введение показателей, характеризующих ущерб от деятельности поднадзорных субъектов.

На основании анализа оценки масштабов контрольно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти можно сделать выводы об изменении структуры контрольно-надзорных органов и перераспределении полномочий между ними, а также между различными уровнями власти; о наличии тенденции к снижению административной нагрузки на объекты контроля путем уменьшения количества проверок.

Среди значительных изменений в выбранной группе отдельных показателей следует отметить:

Сокращение количества проверок на муниципальном уровне на 30%;

Сокращение финансирования контрольных полномочий на региональном уровне на 43%,

Снижение охвата подконтрольных субъектов, в отношении которых проведены проверки на 32%.

Если первые два изменения связаны с региональной и муниципальной статистикой, к качеству которой следует относиться с определенными допущениями, то снижение доли подконтрольных субъектов объясняется исключением из статистики лицензионного контроля.

Можно предположить, что при дополнении анализа данными о лицензионном контроле ситуация в 2012 г. еще в большей степени приблизится к 2011 г. Иными словами, основные выводы о деятельности контрольно-надзорных органов остаются неизменными: общее количество проверок составляет примерно 2,8 млн.ед.; подавляющее большинство проверок сосредоточено на уровне федеральных контрольно-надзорных органов; плановые проверки охватывают примерно половину проверочной работы контрольно-надзорных органов; в случае проведения проверки примерно в 60% случаев выявляются нарушения; если у проверяемого субъекта выявляются нарушения, то их выявляется в среднем 5 ед.

Значимая новация статистического учета 2012 г. состоит в начале сбора значений показателей, характеризующих нанесение ущерба поднадзорными субъектами. Всего контрольно-надзорными органами всех уровней зарегистрировано лишь 159,2 тыс. случаев причинения поднадзорными субъектами вреда (табл. 2), при этом 9 % случаев выявлено федеральными контрольно-надзорными органами; 88% случаев связано с причинением вреда жизни и здоровью граждан.

Таблица 2. Количество случаев причинения вреда поднадзорными субъектами по уровням власти Доклад «Об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора). - М.: Минэкономразвития России, 2013. - С. 50.

Следует отметить, что нарушения обязательных требований, представляющие непосредственную угрозу причинения вреда и в связи с причинением вреда выявлены (при проверках федеральными органами исполнительной власти) всего у 163,4 тыс. и 20,7 тыс. проверенных подконтрольных субъектов, что составляет только 16% и 2% соответственно от общего количества проверенных подконтрольных субъектов, у которых выявлены нарушения. На основании полученных данных можно сделать вывод о том, что система контрольно-надзорной деятельности ориентирована не на выявление угрозы причинения вреда, а на проверку соблюдения иных требований, которым присвоен статус «обязательных».

Среди федеральных органов исполнительной власти максимальное количество 121 тыс. или 77% от всех выявленных случаев причинения вреда, зарегистрировано МЧС России, 12,7 тыс. или около 8% МВД России и 11,6 тыс. или около 7% - Роструд.

Подавляющая часть проверок (80%) проводится федеральными органами исполнительной власти. Среди федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольно-надзорные полномочия в 2012 г., как и в 2010-2011 гг., наиболее активно контрольно-надзорную деятельность осуществляли МЧС России, Роспотребнадзор, ФНС России, Ростехнадзор и Роструд (рис. 2 и рис. 3).

Рис. 2. Федеральные органы исполнительной власти - лидеры по количеству проведенных проверок (тыс.) Доклад «Об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора). - М.: Минэкономразвития России, 2013. - С. 54.

Рис. 3. Федеральные органы власти - лидеры по доле проверок Доклад «Об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора). - М.: Минэкономразвития России, 2013. - С. 54.

В среднем выявлением нарушений оканчивалось 55% проверок федеральных органов исполнительной власти. В рамках проверки одного подконтрольного субъекта в среднем выявляется 4,2 нарушения, однако для некоторых органов власти этот показатель существенно превышает средний (например, Роспатент - 14,2%, Ростехнадзор - 14%).

В среднем один сотрудник контрольного органа проводит в год 18 проверок, однако в отдельных органах количество проведенных проверок существенно отклоняется от среднего (например, на сотрудника Росаккредитации припадает 78 проверок, Роструда - 49, МЧС - 39, а Росприроднадзор - 0,2, Минфин - 0,6, Роспатент - 1,6 проверок).

Наиболее популярным видом административного наказания является административный штраф (88%) и предупреждение (9%) (табл. 3).

Таблица 3. Виды накладываемых административных наказаний Доклад «Об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора). - М.: Минэкономразвития России, 2013. - С. 63.

Основным показателем результативности любого контрольно-надзорного мероприятия является подтверждение оснований его проведения. Так как внеплановые проверки носят исключительный характер, их уровень результативности должен быть в большей степени выше, нежели других контрольно-надзорных мероприятий.

На практике только у четверти федеральных контрольно-надзорных органов в 2012 году более 50% правонарушений, выявленных по итогам проведения контрольно-надзорных мероприятий, обнаружены в результате проведения внеплановых проверок: Росаккредитация - 100% внеплановых проверок, ФМС России - 98%, ФТС России - 77%, Минкультуры России - 72% и ФАС России - 72%, Росфиннадзор - 53%. При этом высокая результативность большей части указанных органов связана с долей внеплановых проверок в их контрольно-надзорной деятельности, которая колеблется от 75% до 100% Там же. - С. 75..

И, наконец, в среднем более 60% проверок, по итогам которых были выявлены правонарушения, заканчиваются возбуждением дел об административном правонарушении.

Государственный контроль – это деятельность специально уполномоченных государственных органов, их должностных лиц и иных уполномоченных субъектов по наблюдению за функционированием подконтрольного объекта с целью установления его отклонений от заданных параметров.

Сущность государственного контроля:

деятельность специально уполномоченных органов и должностных лиц в пределах установленной компетенции;

наблюдение за функционированием подконтрольного объекта, находящегося в состоянии подчиненности по отношению к субъекту контрольной деятельности;

получение полной, достоверной информации о состоянии законности в подконтрольном объекте;

соотнесение деятельности подконтрольного объекта с точки зрения, как законности, так и целесообразности;

принятие мер по предупреждению правонарушений и недопущению вредных последствий;

выявление причин и условий, способствующих совершению правонарушений, их нейтрализация и устранение;

применение мер ответственности (дисциплинарной и материально-правовой);

организация наиболее рационального (эффективного) режима функционирования подконтрольного объекта.

1.2 Государственный надзор

Государственный надзор – это функция специальных государственных органов и их должностных лиц по систематическому наблюдению за точным и неуклонным соблюдением законов, иных нормативных правовых актов, осуществляемая по подведомственным данным органам вопросам в отношении неподчиненных им юридических и физических лиц.

Виды государственного надзора: административный и прокурорский.

Отличия государственного контроля и административного надзора:

органы государственного контроля обладают большими правомочиями, чем органы, осуществляющие надзор;

объектом контроля выступает, как законность, так и эффективность деятельности; объект надзора– только законность деятельности;

контроль осуществляется в отношении конкретных объектов, а надзор может распространяться, как на определенный (персонифицированный), так и на неопределенный круг объектов;

контроль и надзор имеют разные субъекты осуществления;

контроль и надзор различаются по методам осуществления: если для надзора характерно постоянное наблюдение, реагирование на заявления и жалобы, то арсенал методов государственного контроля гораздо шире.

Прокурорский надзор в сфере государственного управления – это деятельность органов (должностных лиц) прокуратуры РФ по надзору за исполнением федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами Конституции и законов Российской Федерации, а также соответствием законам, издаваемых ими правовых актов.

II государственный контроль и надзор в сфере здравоохранения в россии

2.1 Министерство Здравоохранения в рф

Министерство Здравоохранения Российской Федерации – это орган исполнительной власти, который осуществляет работу, реализуя государственную политику в сфере здравоохранения.

Говоря более подробно о компетенции министерства здравоохранения необходимо отметить следующие его функции:

Организация мед. помощи и профилактических работ, реабилитация и организация медицинских экспертиз;

Контроль над внедрением инновационных методов лечения, профилактики и реабилитации;

Организация и контроль над обязательным медицинским страхованием;

Отслеживание деятельности фармацевтической промышленности.

Контроль над обращением медицинских препаратов;

Осуществление контроля над качеством медицинских препаратов;

Организация и контроль санаторно-курортного лечения;

Контроль над санитарно эпидемиологической обстановкой

Проведение различных медицинских экспертиз;

Организация обучения медицинской направленности;