Мировой опыт показал, что широкие возможности местного самоуправления являются наиболее эффективным инструментом для решения проблем местного уровня. Никогда у центральной власти не будет полного понимания насущных проблем каждого отдельного города или села, конкретного дома или улицы.

Только путём передачи полномочий на уровень местной власти можно эффективно решать самые острые проблемы, позволив на местах распоряжаться финансами наиболее рационально.

Какие проблемы решает реформа децентрализации

Суть понятия децентрализации – распределение, рассеивание функций, сил, власти, финансов от центрального органа управления на нижний уровень. Собственно реформа децентрализации в Украине ориентирована на три наиболее важные направления – дать наибольшую власть на нижний местный уровень управления, оставить основную часть финансов на местах и усилить ответственность местной власти за те решения, которые она будет принимать.

Получив возможность самостоятельно управлять и распоряжаться собственными финансами, не ожидая одобрения из центра, можно существенно сократить время на бюрократическую волокиту и стать потенциально более способным к развитию собственного региона и решению проблем.

Вместе с тем, усиливается контролирующая функция избирателей, ведь теперь ответственным за функционирование города или села становиться тот, кого жители избрали в местный совет.

В рамках реформы децентрализации предусматривается объединение нескольких территориальных громад с разными финансовыми возможностями в одну, способную не только к выживанию, но и к развитию, громаду. Только объединив финансовые возможности и ресурсы можно решать проблемы местного значения, соблюдая интересы местного населения.

Громада с достаточными людскими, экономическими, финансовыми ресурсами может быть способна к развитию и обустройству жизни населения на достойном уровне. При этом появляется возможность самостоятельно определять приоритетные направления развития и привлечения инвестиций. Самостоятельно решать первоочерёдность в устранении собственных проблем и распределению финансовых затрат.

Источники, из которых будет формироваться бюджет объединённой громады:

• 100% – единого налога
• 100% – налог на собственность (недвижимость, транспорт)
• 100% – налог на прибыль предприятий коммунальной формы собственности
• 60% – налог на доходы физических лиц
• 25% – экологический налог
• 5% – акцизного налога от реализации подакцизных товаров

• Государственные пошлины
• Туристический сбор
• Плата за предоставление административных услуг
• Сборы за парковку автомобилей
• Рентная плата за использование водных объектов и использование недр
• Арендная плата за использование коммунальной собственности
• Плата за лицензии и сертификаты
• 80% от доходов предприятий, которые содержатся за счёт громады
• 75% средств от возмещения потерь лесного и сельского хозяйства
• 50% от взысканий за причинение вреда окружающей среде
• Плата за предоставление местных гарантий

Эти поступления способны стать мощной ресурсной базой для развития местного самоуправления. Также объединённые громады получают полномочия уровня областных центров.

Децентрализация даёт возможность жителям громад получать социальные, административные, коммунальные услуги на более качественном и доступном уровне. Также громада оставляет в своём распоряжении ресурсы – землю, недра и устанавливать оптимальный уровень арендной платы за их использование.

Объединённые громады смогут получить доступ к международным кредитам, самостоятельному привлечению инвестиций для стимуляции экономического развития региона, созданию новых рабочих мест и, соответственно увеличению поступлений в местный бюджет.

Более мелкие громады получают возможность объединить свои финансовые, имущественные, интеллектуальные, трудовые ресурсы для улучшения качества предоставляемых административных услуг, медицины, образования. Совместными усилиями улучшить местную инфраструктуру. Планировать её усовершенствование и развитие.

Принципы формирования объединённых громад

Формирование объединённых громад проходит по заранее принятой методике, исходя из обязательного условия удобства коммуникации мелких населённых пунктов с центром. Чтобы в экстренных случаях скорая помощь, пожарный расчёт или полицейский патруль могли максимум за 30 минут преодолеть необходимое расстояние. Обязательным является наличие твёрдого дорожного покрытия.

Центром громады могут стать действующие города областного значения, бывшие районные центры, большие села, или города районного значения, имеющие соответствующую инфраструктуру. В центре предполагается разместить все административные и управленческие службы: казначейство, пенсионный фонд, исполком, пожарная охрана, полиция, медицинские учреждения. Это значит, что центр должен обладать способностью к размещению всех этих служб.

Кроме этого, центр громады должен иметь:

• Хорошие экономические показатели
• Хорошие демографические показатели
• Хорошую инфраструктуру

В результате децентрализации искореняется пагубная практика, когда все финансы собираются в государственную казну, а затем распределяются на места, что является крайне неэффективным и порождает коррупционные схемы. Взамен предложена схема формирования местного бюджета из самостоятельно полученных источников, а остаток направляется в казну.

Таким образом, у государства остаются финансовые возможности для обеспечения общегосударственных задач, таких как: обороноспособность, здравоохранение, образование, социальная защита.

И.Ф. ЛЯПИН, докторант РАГС при Президенте РФ Анализируя принцип децентрализации государственной власти в современной России, автор приходит к выводу, что децентрализация - более общее понятие по сравнению с разделением властей и при изучении его следует использовать комплексный подход.

Данная статья была скопирована с сайта https://www.сайт

И.Ф. ЛЯПИН,

докторант РАГС при Президенте РФ

Анализируя принцип децентрализации государственной власти в современной России, автор приходит к выводу, что децентрализация - более общее понятие по сравнению с разделением властей и при изучении его следует использовать комплексный подход.

Analysing principle of decentralization of state power in modern Russia, an author comes to the conclusion, that decentralization - more general concept as compared to the division of authorities and at the study of him it is necessary to use complex approach.

Изменение параметров современного государственного строительства в нашей стране, вызванное принятием всенародным голосованием новой Конституции РФ, направлено, в том числе, на демократизацию российского общества и государства. Применительно к последнему это раскрывается через государственную власть, точнее, через ее децентрализацию.

В последние годы проблема децентрализации стала гораздо активнее обсуждаться и в юридической литературе и на научных форумах. Повышение научного внимания к данной тематике связано, как нам представляется, с тем, что комплекс мер, предпринятый в России в целях обеспечения государственного единства и территориальной целостности страны, не только принес близкий к искомому результат, но и начал подавлять имманентные федеративному государству децентрализационные процессы. Возможно, что колебания между централизацией и децентрализацией являются определенным фактором развития государственности. Однако, как представляется, амплитуда таких колебаний должна укладываться в конституционно-правовую систему координат с учетом результатов научно-отраслевых юридических исследований данного направления государственного строительства.

Определенным импульсом в деле разработки вопросов децентрализации государственной власти явилось то, что эта проблема с 2000 года в той или иной степени присутствует в посланиях главы государства федеральному парламенту, определяющих, как отмечено в п. «е» ст. 84 Конституции России, основные направления внутренней и внешней политики государства. Так, в 2000 г. Президент России отметил, что «у нас еще нет полноценного федеративного государства… у нас создано децентрализованное государство», тем самым констатировал его некий промежуточный характер и поставил перед научным сообществом задачу исследовать его конструктивные свойства в целях дальнейшего совершенствования российской государственности. В 2001 г. было сказано, что «обязательным условием успеха стратегических преобразований является наведение порядка в отношениях между федеральным и региональным уровнем власти». И хотя в данном послании превалировали задачи консолидирования государственной власти, первым приоритетом было именно «определение конкретных, четких полномочий центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции», что непосредственно связано с вопросами децентрализации.

В контексте задач реформирования административной сферы в 2002 г. Президент России подчеркнул необходимость «перенести на окружной уровень исполнение некоторых федеральных функций, приблизить их к территориям», а в 2003 г. - «провести радикальное сокращение функций госорганов… в увязке с комплексом решений по разграничению полномочий между уровнями власти…».

В посланиях 2004 и 2006 гг. вопросы децентрализации были означены в контексте содержательной сферой деятельности органов государственной власти.

Так, указывалось на потребность четкого установления и разграничения ответственности уровней власти в сфере социальной поддержки населения, на привлечение всех субъектов Российской Федерации к активному участию в разработке нормативно-правовых актов и системы мероприятий по практической реализации пакета социальных программ - с учетом разграничения полномочий между уровнями государственной власти; на необходимость продолжения процесса передачи полномочий: «надо передать регионам часть инвестиционных средств федерального бюджета, которые по своей сути сейчас финансируют муниципальные полномочия». В послании 2005 г. было обращено внимание на проблему распределения властных полномочий между государственными органами (в первую очередь в налоговой и бюджетной сферах) «сложноподчиненных» субъектов Российской Федерации. Своеобразным итогом предпринимаемых в течение 6 лет шагов был сделанный Президентом РФ в послании 2007 года вывод, что «сегодня децентрализация полномочий в сфере государственного управления достигла в России самого высокого за всю ее историю уровня».

Вопросы децентрализации вернулись в сферу современных научных государственно-отраслевых исследований, как представляется, и потому, что Россия вышла на новый уровень федеративного строительства, которому децентрализационные начала имманентны.

С учетом того, что проблемы разграничения полномочий между уровнями государственной власти, введенных Президентом РФ в разряд основных направлений внутренней политики, а правовая политика составляет ее часть, юридическая наука ответственно включилась в исследование данной сферы науки и практики. При этом наблюдается объективная позиция реабилитации феномена децентрализации, который в период постсоветского государственного строительства успел снискать самые негативные оценки.

В частности, децентрализация называется в числе объективных причин ослабления государственной власти. Слабость же центральной власти, помноженная на функциональные (разделение властей) и особенно структурные (утверждение «настоящего федерализма") преобразования, привели, по мнению Б.С. Эбзеева и В.И. Радченко, к тому, что «процессы децентрализации власти… стали неуправляемыми". В публикациях юридического, экономического, политического характера единодушно признавалось, что кризис административного потенциала российского государства после распада Советского Союза имел одним из своих последствий и «обвальную» децентрализацию. Значительная часть ресурсов и полномочий Центра оказалась в руках региональных властей, получивших возможность весьма произвольно исполнять (либо не исполнять) федеральные законы, в то время как Центр располагал достаточно ограниченными средствами по принуждению регионов.

Так называемый парад суверенитетов, обернувшийся разрушением единства правового пространства России, можно признать наиболее показательным примером «децентрализационного негатива». Децентрализацию определяют соотносимым «мерилом» опасности, связанной с чрезмерной концентрацией власти на общефедеральном уровне.

Справедливо обращается внимание на то, что ввиду отсутствия серьезных научных разработок концепции децентрализации публичного управления, реформирующих программ ее горизонтальной и вертикальной реализации, «получилось, что в современный период категория «децентрализация» утратила для России свой ярко демократический окрас как неотъемлемый атрибут правового государства и гражданского общества, стала неким тормозом в процессе дальнейшего реформирования многих сфер нашей жизни, в том числе и правовой». Однако очевидно, что проблема кроется не в децентрализации как таковой, а в том, что надлежащие конституционно-правовые механизмы, обеспечивающие целесообразное воплощение ее созидательного ресурса в России еще не получили должного научного и практического развития.

В целях раскрытия конституционных аспектов децентрализации государственной власти в России целесообразно рассмотреть различные исследовательские подходы, представленные в юридической литературе с учетом государственно-отраслевых особенностей. В научных работах, касающихся децентрализации государственной власти, исследователи исходят преимущественно из сопоставления ее с централизацией, в том числе, в рамках юридической конструкции «централизация - децентрализация».

По словам С.А. Авакьяна, «проблемы централизма … и децентрализации в их конституционно-правовом преломлении, пожалуй, наиболее актуальны для любых современных государств, независимо от их размеров. Тем более они актуальны для Российской Федерации в силу ряда факторов - складывающегося государственного строительства в нашей стране, федеративного устройства государства, отношений центра и регионов…».

Ю.А Тихомиров, выявляя проблемы модернизации государства, отмечает, что поиск нового соотношения между централизацией, децентрализацией и деконцентрацией в системе исполнительной власти выступает вариантом развития организации публичной власти.

Раскрывая понятия централизации и децентрализации, Г.В. Мальцев, выступая на семинаре «Централизация: каковы пределы?» (Российская академия государственной службы при Президенте РФ, 31 октября 2006 г.), особо подчеркнул целесообразность их рассмотрения с двух противоположных сторон. Так, с одной стороны, централизация как процесс может совпадать с процессом стабилизации, в данном случае централизация способна удерживать систему в рамках единства, целостности. С другой стороны, при неправильном ее использовании этот процесс содействует бюрократизации и способен привести систему управления к развалу. Децентрализация же играет совершенно другую роль, а именно - обеспечения динамизма в системе. Децентрализация, не выходя за рамки возможного, направлена на освобождение элементов системы от скованности.

Централизация и децентрализация государственной власти рассматриваются как базовые принципы, понимание и обоснованное применение которых имеют большое значение для организации публичной власти и функционирования управления на всех уровнях; как принципы, через баланс которых происходит реализация властных полномочий на региональном уровне в целях оптимизации системы политического руководства в условиях федеративного развития государств; как «два диаметрально противоположных подхода к проблеме оптимального государственного устройства»; как встречные процессыкак «параллельные или с некоторым временным разрывом процессы»; как элементы основного противоречия федеративных государств; как взаимоисключающие тенденции, вынуждающие корректировать вектор модернизации федерации; как существующие в мировой практике конституционного регулирования тенденции распределения остаточных предметов ведения; как «парные» категории; в контексте насущных вопросов, с которыми сталкивается практически любое федеративное государство на определенном этапе своего развития: каким образом не допустить чрезмерной децентрализации и при этом не прийти к излишней централизации властных полномочий. Одновременно высказывается и мнение, согласно которому, усиление централизации, ведущее к сильной федеральной власти, «способствует децентрализации второго порядка - перераспределению полномочий между региональным и местным уровнями власти в пользу последнего».

Из приведенных подходов следует, что, во-первых, децентрализация является комплексным феноменом и, во-вторых, большинство авторов связывают децентрализацию с федерализмом, а иногда употребляют «децентрализацию» и «федерализацию» как синонимы. Однако федерализм (федерализация) является лишь частным случаем децентрализации. Децентрализация имманентна федерализму, но не сводима к нему. Поэтому определять федерализм через децентрализацию закономерно, но относить децентрализацию исключительно к федерализму ошибочно. В поддержку данного вывода выступают и следующие суждения. Так, по словам Р. Уотса, «сущность федерализма как нормативного принципа состоит в одновременном сохранении и единства, и децентрализации». П. Кинг обратил внимание на наличие подходов, согласно которым федерации понимаются «как образования, занимающие некоторое промежуточное положение … между предельной централизацией и полной децентрализацией». Д. Элейзером предложено понимать федерализм в качестве сочетания «самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие на основе децентрализации». И. Осагхи, сравнивая федерализм с унитаризмом, определил его как степень децентрализации. Именно степень децентрализации властных полномочий положена в основу классификации федеративных государств, предложенной В.Г. Введенским и А.Ю. Гороховым. Ими выделены группы стран с высоким, умеренным и низким уровнем децентрализации

Исследуя механизм децентрализации государственной власти в федеративном государстве, Э.Р. Шайхлисламов представил его как совокупность способов и приемов переноса баланса государственной власти с федерального на региональный уровень с целью демократизации государственного управления.

Т. Фляйнер и Л. Фляйнер подметили зависимость уровня децентрализации государственной власти от существующей правовой традиции. Система общего права в отличие от континентально-европейского права не опирается на иерархию норм, чем и объясняется, почему американская система допускает гораздо более полную децентрализацию, чем, например, российская.

Характеризуя российскую модель федерализма, закрепленную Конституцией РФ, В.А. Черепанов отметил достаточно высокий уровень децентрализации государственной власти, уточнив при этом, что «правовая действительность значительно отличается от конституционно-правовых возможностей». По мнению С.А. Авакьяна, в России, напротив, «налицо не просто централизация, а сверхцентрализация государственного руководства».

В данных оценках более взвешенной представляется обобщение, сделанное С.Н. Махиной. Она отмечает, что как и во всяком реформируемом государстве, в Российской Федерации пока еще не найдена та оптимальная степень сочетания децентрализации и иных методов управления, которая позволила бы говорить об эффективности, рациональности, экономичности и, главное, о высоком качестве публичного управления на общегосударственном, региональном и местном уровнях.

Преобладание исследований децентрализации государственной власти в контексте федерализма фактически указывает на ее более выраженную «вертикальную» составляющую. Этой позиции категорично придерживается, например, В.И. Савин, отмечающий, что понятие децентрализация в связке с централизацией предполагает «характеристику публичной власти только в одной плоскости - по вертикали ее организации». По нашему мнению, «вертикальная» составляющая децентрализации не является единственной и исчерпывающей.

Расширить представления о децентрализации позволит определенное абстрагирование. В самом общем смысле она воспринимается как разделение, разграничение. Без специальных теоретических углублений можно утверждать допустимость отнесения этих значений к государственной власти. Именно в приведенных словах о феномене децентрализации государственной власти повествуется в Конституции РФ, из положений которой выводимо, что единая система разделения государственной власти реализуется в двух измерениях - «горизонтальном» и «вертикальном». Первое - является универсальным и в определенных национальных интерпретациях присутствует в большинстве государств мира. Второе - более характерно для федеративных государств, хотя присутствует и в унитарных, что дает основание выделять децентрализованные унитарные государства. «Разделение государственной власти» является более общим, родовым понятием по отношению к «горизонтальной» и «вертикальной» ее разновидностям. Именно с первым видом, прежде всего, ассоциируется выражение «разделение властей».

Разделение властей, являясь важнейшей составляющей функционирования демократического государства, элиминирует возможность соединения законодательной, исполнительной и судебной власти в одних руках. Анализ исследований, посвященных теории и практике разделения властей, дает основания утверждать, что в этой части отечественная наука предлагает различные варианты адаптации существующих теорий разделения властей к российской действительности. Встречаются и обоснования того, что «некоторые, в том числе и основополагающие, постулаты классической, восходящей еще к Дж. Локку и Ш.-Л. Монтескье теории разделения властей практически устарели, не вполне соответствуют сегодняшней действительности и поэтому нуждаются в корректировке и обновлении. Пересмотру, по мнению А.Д. Керимова, подлежат укоренившиеся в отечественной и зарубежной юридической науке представления о соотношении, взаимосвязи и взаимодействии трех основных властей - законодательной, исполнительной и судебной, и прежде всего об их значимости и роли в государственной системе общества.

«Горизонтальный» срез разделения властей в России поддерживается конституционным принципом, сформулированным в ст. 10 Конституции России. Согласно ему «государственная власть» в нашей стране осуществляется на основе «разделения» на законодательную, исполнительную и судебную. Разделение власти на три функциональные ветви в государстве, как известно, вызвано необходимостью четкого определения функций, компетенции и ответственности различных органов государственной власти; обеспечения на конституционной основе возможности контролировать ими друг друга напрямую или опосредовано; эффективного противостояния злоупотреблениям властью.

Названная конституционная норма воплощается не только на федеральном уровне в лице соответствующих самостоятельных федеральных органов государственной власти, но и на уровне субъектов Российской Федерации. Здесь также наличествуют самостоятельные законодательные, исполнительные и судебные органы государственной власти. Это утверждение основано на конституционной теории, отражено в конституционно-правовом регулировании и реализуется в конституционной практике. Именно об этом свидетельствует, например, п. «д» ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», определяющий, что в соответствии с Конституцией РФ деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации, помимо прочего, осуществляется в соответствии с принципом разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица. В данном случае разделение государственной власти проявляется двояко. С одной стороны, существует «горизонтальный срез» такого разделения, поскольку субъектами Российской Федерации, как это прямо прописано в ч. 2 ст. 11 Конституции РФ, реализуется государственная власть. С другой, перемещение законодательных функций на уровень субъектов Федерации и наделение их полномочиями принимать законы не только в сфере исключительного ведения субъектов (ст. 73 Конституции РФ), но и их совместного ведения с Российской Федерацией (ст. 72 Конституции РФ).

Следовательно, в законодательной сфере обнаруживает себя децентрализация нетипичного «вертикального» свойства, когда федеральный парламент и законодательные (представительные) органы субъектов Федерации (в отличие от органов исполнительной власти) не находятся в иерархической зависимости. Взаимоотношения здесь выстраиваются по координационному типу, что характерно для субъектов властеотношений, имеющих равный правовой статус. Одновременно рассматриваемые органы представляют разные уровни государственной власти. Аналогичная нетипичность обнаруживается и в сфере конституционного правосудия, поскольку Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов Федерации не находятся в отношениях власти и подчинения. Конституция РФ «прямо не предусматривает такую вертикаль, при которой наверху Конституционный Суд, а внизу - конституционные суды субъектов».

Приведенные рассуждения дают основания утверждать, что децентрализация государственной власти, во-первых, имеет «горизонтальную» обусловленность, во-вторых, обнаруживает определенные модификации в сфере действия разных ветвей триады государственной власти. Последнее дополнительно подчеркивает многогранность и неодномерность феномена децентрализации государственной власти.

В связи с рассмотренными проявлениями конституционного принципа разделения государственной власти в ключе децентрализации представляется уместным вывод М.В. Мархгейм, согласно которому, «в углублении разделения властей по вертикали и горизонтали с одновременным четким разделением функций и полномочий различных органов и уровней власти», помимо прочего кроется «успех России в переходе к современному демократическому государству…».

Другая ассоциация с децентрализацией государственной власти, как мы уже отмечали, связана со словом «разграничение», которое использовано в самом тексте Конституции РФ. Исходя из формулировки ч. 3 ст. 5 Конституции РФ, объектами «разграничения» являются «предметы ведения и полномочия» между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом четко установлено, что такое разграничение возведено в ранг не только основ федеративного устройства, но и основ конституционного строя Российской Федерации. Уточнение правовых начал разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и субъектов Федерации органами государственной власти осуществлено ч. 3 ст. 11 Конституции России.

Следовательно, помимо вертикального уровня децентрализация государственной власти проявляет себя и на горизонтальном. Если в первом варианте объектом «децентрализации» являются «предметы ведения и полномочия», то во втором - превалируют «функции», но не исключаются и «властные полномочия», что поддерживается реализацией принципа «сдержек и противовесов», который в России проявляется через легальное взаимопроникновение ветвей власти в компетенцию друг друга. По словам Б.П. Елисеева, использование системы «сдержек и противовесов» означает, что разделение труда между различными ветвями власти не является абсолютно строгим, а напротив включает в себя те или иные формы совместного участия различных органов власти при решении наиболее важных вопросов.

Исходя из вышеизложенного, опираясь на рассмотренные подходы к пониманию децентрализации, а также на конституционные положения, ее касающиеся, представляется возможным определить децентрализацию как комплексную категорию, качественная определенность которой опосредуется системным единством и разделением публичной власти, а также национальными особенностями формы государственного устройства и сложившейся правовой традицией.

Предлагаем трактовать децентрализацию государственной власти в широком и узком смыслах. Первым охватываются всякие конституционные формы рассредоточения государственной власти, что сближает децентрализацию с системой разделения властей, которая проявляет себя и по «горизонтали», и по «вертикали». Здесь следует уточнить, что децентрализация может осуществляться не только на государственном уровне, но и на ином публичном. Принцип разделения властей касается только государственного ее сегмента. Поэтому есть основания утверждать, что децентрализация - более общее понятие по сравнению с разделением властей.

Децентрализация государственной власти является более широким по отношению к системе разделения властей явлением и по своей правовой природе. Так, разделение властей опосредуется конституционными установлениями и конкретизируется законодательным путем. Децентрализация, помимо этого, может иметь еще и договорную природу, наличие которой обусловливает динамизм и вариативность данных процессов.

В узком смысле децентрализация государственной власти - это такой конституционный способ рассредоточения власти, при котором в установленном порядке, в предусмотренных пределах, объемах и формах осуществляется целесообразное переведение властных полномочий с общегосударственного на иной, сложившийся в конкретной стране уровень власти.

В традиционном смысле децентрализация государственной власти также представляет конституционный способ ее рассредоточения, который касается нисходящего перемещения полномочий между органами, представляющими исполнительную функциональную ветвь государственной власти. В данном варианте децентрализации свойственен императив контроля, который осуществляет властно-полномочный «донор» в отношении соответствующего «реципиента».

Представляется, что только при комплексном исследовании особенностей и ресурсов децентрализации государственной власти можно постичь ее глубокое демократическое назначение, оптимизировать соотношение различных форм децентрализации в целях повышения эффективности функционирования государства, выявить механизм реального обеспечения государственного единства последнего.

Библиография

1 См., например: Тихомиров Ю.А. Централизация и децентрализация: динамика соотношения // Журнал российского права. 2007. № 2; Палагнюк А.Ф. Принципы централизации и децентрализации публичной власти в современной России // История государства и права. 2007. № 1; Махина С.Н. Сущность и системные характеристики политико-правовой категории «децентрализация» в современном демократическом государстве // Государство и право. 2006. № 7.

2 См., например: Международная научная конференция «Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы». - М.: 7-9 апреля 2005 г.

3 Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 8 июля 2000 г. «Какую Россию мы строим» // Российская газета. 2000. 11 июля.

4 Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 3 апреля 2001 г. «Не будет ни революций, ни контрреволюций» // Российская газета. 2001. 4 апр.

5 Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 апреля 2002 г. «России надо быть сильной и конкурентоспособной» // Российская газета. 2002. 19 апр.

6 Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 16 мая 2003 г. // Российская газета. 2003. 17 мая.

7 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 мая 2004 г. // Российская газета. 2004. 27 мая.

8 Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 10 мая 2006 г. // Российская газета. 2006. 11 мая.

9 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 апреля 2005 г. // Российская газета. 2005. 26 апреля.

10 Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 апреля 2007 г. // Российская газета. 2007, 27 апреля.

11 См.: Делягин М.Г. Россия после Путина. Неизбежна ли в России «оранжево-зеленая» революция? - М.: Вече, 2005. С. 416.

12 См.: Эбзеев Б.С., Радченко В.И. Единство и целостность государства как интегративный принцип государственного строительства (опыт истории и современность) // Законодательство и экономика. 2004. № 11.

13 См., например: Полищук Л. Российская модель «переговорного федерализма»: Политико-экономический анализ // Политика и экономика в региональном измерении / Под ред. В. Климанова, Н. Зубаревич. - М.-СПб.: Летний сад, 2000. С. 88-108; Митрохин С. Предпосылки и основные этапы децентрализации государственной власти в России // Центр - регионы - местное самоуправление / Под ред. Г. Люхтерхандт-Михалевой, С. Рыженкова. - М.- СПб.: Летний сад, 2001. С. 47-87.

14 См., например: Барциц И.Н. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики. - М.: МГУ, 2000; Он же. Конституционно-правовое пространство России: формирование и динамика. - М.: РАГС, 2001; Федоров А.В. Проблемы обеспечения единого правового пространства. // Адвокат. 2002. № 8.

15 См.: Савин В.И. Коллизии в федеративных отношениях и конституционно-правовой механизм их разрешения. - М.: Изд-во МГИМО (У), «Экон-Информ», 2005. С. 94-97.

16 См.: Махина С.Н. Сущность и системные характеристики политико-правовой категории «децентрализация» в современном демократическом государстве // Государство и право. 2006. № 7. - С. 23-24.

17 Авакьян С.А. Конституционно-правовые проблемы централизма, демократии и децентрализации в современном государстве // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 8.

18 Тихомиров Ю.А. О модернизации государства // Журнал российского права. 2004. № 4.

19 СМ.: Шишова Ж.А. Централизация: каковы пределы? // Законодательство и экономика. 2007. № 1.

20 См.: Тихомиров Ю.А. Централизация и децентрализация: динамика соотношения // Журнал российского права. 2007. № 2.

21 См.: Палагнюк А.Ф. Принципы централизации и децентрализации публичной власти в современной России // История государства и права. 2007. № 1. - С. 4-6.

22 Воронина Н.В., Бабанин В.А. Конституционное регулирование налоговых правоотношений на современном этапе // Все для бухгалтера. 2006. № 17.

23 См.: Митрохин С. Децентрализация власти в России // http://www.yabloko.ru/Themes/SG /decentr.html

24 Тихомиров Ю.А. Государственное управление: модели и реальность // Право и экономика. 2006. № 4.

25 См.: Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. - М.: МЗ-ПРЕСС, 2003. - С. 42.

26 См.: Глигич-Золотарева М.В. Разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти: зарубежный опыт // Журнал российского права. 2003. № 4.

27 См.: Чертков А.Н. Четкость и единообразие конституционно-правовых понятий и разграничение компетенции // Журнал российского права. 2004. № 2.

28 См.: Савин В.И. Децентрализация и новая централизация Российского федерализма конца ХХ - начала ХХI вв. (конституционно-правовой опыт развития): Монография. - М.: Изд-во РУДН, 2007. С. 10.

29 См.: Павлушкин А.В. Роль права в обеспечении интересов в федерации // Журнал российского права. 2005. № 12.

30 Петров Н. Федерализм по-российски // Pro et Contra. Т. 5. 2000. № 1. С. 27.

31 См., например: Овсепян Ж.И. О «географии» распространенности конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации и причинах «пробуксовки» (торможения) процессов федерализации (децентрализации) конституционной (уставной) юстиции в региональных субъектах Российской Федерации // Ученые записки: сборник научных статей. Юридический факультет РГУ. Ростов н/Д., 2000. Вып. 2.

32 Watts R.L. Comparing Federal System. Kingston, 1999. P. 6.

33 Кинг П. Классификация федераций // Полис. 2000. № 5. С. 9.

34 Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. № 5. С. 106.

35 Osaghae E.A. A Reassessment of federalism as a Degree of Decentralization // The Journal of Federalism. Vol. 20. Winter 1990. № 1. P. 85-86.

36 См.: Введенский В.Г., Горохов А.Ю. Россия: испытание федерализмом. Теория и практика отечественного и зарубежного опыта. М., 2002. - С. 66-73.

37 См.: Шайхлисламов Э.Р. Механизм децентрализации государственной власти в федеративном государстве // История государства и права. 2007. № 20. С. 6-7.

38 См.: Фляйнер Т., Фляйнер Л. Федерализм, федеративные государства и децентрализация // Казанский федералист. 2002. № 1. - С. 84.

39 Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. - М.: МЗ-ПРЕСС, 2003. - С. 30.

40 См.: Авакьян С.А. Конституционно-правовые проблемы централизма, демократии и децентрализации в современном государстве // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 8.

41 См.: Махина С.Н. Сущность и системные характеристики политико-правовой категории «децентрализация» в современном демократическом государстве // Государство и право. 2006. № 7. С. 22.

Савин В.И. Децентрализация и новая централизация Российского федерализма конца ХХ - начала ХХI вв. (конституционно-правовой опыт развития): Монография. - М.: Изд-во РУДН, 2007. - С. 10.

Дементьев А.Н. Разграничение предметов ведения и полномочий в системе организации публичной власти по «вертикали» // Гражданин и право. 2002. № 5.

См.: Конституционное право зарубежных стран / Под ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. - М.: НОРМА, 1999.

См., например: Чиркин В.Е. Разделение властей: Социальные и юридические аспекты // Советское государство и право. 1990. № 8; Энтин Л.М. Разделение властей: опыт современных государств. - М., 1995; Чеботарев Г.Н. Принцип разделения властей в государственном устройстве Российской Федерации. Тюмень: Изд-во Тюменского гос. ун-та, 1997; Баренбойм П.Д. Дух Конституции России и восточное происхождение «западной» доктрины разделения властей // Законодательство и экономика. 2004. № 1; Булаков О.Н. Представительная власть в системе разделения властей // Законодательство и экономика. 2004. № 8.

Керимов А.Д. Исполнительная власть в системе разделения властей // Гражданин и право. 2001. № 9, 10.

Поделитесь статьей с коллегами:

Руководителем таковых полномочий и обязанностей подчинённым, наделяя их тем самым большей свободой воли, но и вместе с тем большей ответственностью.

Wikimedia Foundation . 2010 .

Синонимы :

Смотреть что такое "Децентрализация" в других словарях:

Децентрализация … Орфографический словарь-справочник

- (ново лат., от de от, и centrum центр, средоточие). Вообще: удаление, отделение от центра; в частности: управление, противоположное централизации; развитие самоуправления в отдельных провинциях государства. Словарь иностранных слов, вошедших в… … Словарь иностранных слов русского языка

- (decentralization) Передача полномочий и обязанностей по принятию решений из центра в другие организации. В рамках государственного сектора децентрализация означает, что решения принимаются не центральным правительством, а местными и… … Экономический словарь

- [дэ], децентрализации, жен. (от лат. приставки de от, без и слова централизация) (книжн.). Система управления, основанная на передаче местным органам некоторых функций центральных органов. Децентрализация аппарата треста. Толковый словарь Ушакова … Толковый словарь Ушакова

Рассредоточение Словарь русских синонимов. децентрализация сущ., кол во синонимов: 1 рассредоточение (4) Словарь синонимов ASIS … Словарь синонимов

децентрализация - и, ж. décentralisation f. Противополагается централизации; такое государственное устройство, когда части государства пользуются в некоторой степени правом самоуправления. Павленков 1911. Немецкий канцлер.. неожиданно является горячим сторонником … Исторический словарь галлицизмов русского языка

децентрализация - децентрализация. Произносится [дэцентрализация] и допустимо [децентрализация] … Словарь трудностей произношения и ударения в современном русском языке

В конституционном праве процесс передачи из центра на места части функций и полномочий центральных органов государства … Юридический словарь

Переход управления от центральных органов власти к местным органам. Словарь бизнес терминов. Академик.ру. 2001 … Словарь бизнес-терминов

ДЕ ЕНТРАЛИЗОВАТЬ [дэ], зую, зуешь; ованный; сов. и несов., что (книжн.). Сделать (делать) менее централизованным, рассредоточить (чивать). Д. управление. Толковый словарь Ожегова. С.И. Ожегов, Н.Ю. Шведова. 1949 1992 … Толковый словарь Ожегова

- (от лат. de... приставка, означающая отсутствие, отмену, устранение чего либо, и фр. centralisation центра лизация) англ. decentralization; нем. Dezentralisation. Процесс передачи функций центральной власти органам местной власти. см.… … Энциклопедия социологии

Книги

• Децентрализация и самоуправление , П.П. Гронский. Воспроизведено в оригинальной авторской орфографии издания 1917 года (издательство`Москва`). В…

Децентрализация — процесс перераспределения или диспергирования функций, полномочий, людей или вещей от центрального управления.

Децентрализация власти включает как политическую так и административную стороны. Децентрализация может быть территориальной — перемещение власти от центрального города на другие территории, и может быть функциональной — путем передачи полномочий на принятие решений по главного органа любой отрасли правительства к чиновникам низших уровней. Этот процесс был назван «новым государственным управлением», который был описан как децентрализация, предметное управления, конкуренция правительственной и местной координации.

Рост государственных расходов, низкие экономические показатели и рост влияния идей свободного рынка убедили правительства децентрализовать свою деятельность, чтобы заключить договоры с частными фирмами, работающими на рынке и полностью приватизировать выполнения некоторых услуг.

Децентрализованное управление

Согласно Европейской Хартии Местного Самоуправления от 15.10.1985 г.., содержание местного самоуправления заключается в гарантированном государством праве и реальной способности самих территориальных сообществ граждан (территориальных коллективов) и сформированных ими органов самостоятельно и под свою ответственность решать отдельную часть публичных дел, действуя в пределах конституции и законов соответствующего государства. Органы местного самоуправления признаны одной из главных основ любого демократического режима.

Очень высокая степень децентрализации наблюдается в Швеции, причем правительство не вмешивается в дела местной власти. Такая же очень высокая степень децентрализации характерен для Дании.

Политическая децентрализация

Целью политической децентрализации является предоставление гражданам или их избранным представителям больше влияния в разработке и реализации законов и политике. В зависимости от страны, для этого может потребоваться конституционные или законодательные реформы, развитие новых политических партий, создание местных политических единиц, и поощрения пропагандистских групп. Одним из аргументов в пользу осуществления децентрализационных реформ является повышение эффективности деятельности как центральных, так и местных органов власти, а также создания благоприятных условий для экономического развития.

Политическая децентрализация означает региональное представительство в национальном парламенте, выборы региональных правительств, распределение политической власти, конституционные права регионального уровня и взаимосвязь между региональным и национальным уровнем. Региональное представительство в национальном парламенте отражает наличие одной или двух палат законодательного органа, и адекватность представленности региона в национальном законодательном органе. Индикатор политического взаимосвязи отражает роль регионального уровня в деятельности национального уровня.

Политическая децентрализация включает в себя показатели, которые измеряют политическое участие на региональном уровне и между различными уровнями и показывает насколько независимо региональный уровень принимает решения на национальном уровене, который имеет право на вмешательство.

Степени функциональности

Достаточно часто, во многих странах степень политической децентрализации выше, чем функциональной. Высокая степень функциональной и политической децентрализации характерные для Германии, Швейцарии, Бельгии и Испании, достаточно высокие — Чехия, Португалия, Польша. Больше политических, чем функциональных полномочий имеют Австрия и Словакия. В Словакии функциональная децентрализация находится на очень низком уровне, а политическая — на достаточно высоком, что является свидетельством того, что региональный уровень практически не имеет полномочий по принятию решений. Большую политическую степень функциональной децентрализации в Болгарии и Литве, предусматривающий, что регионы имеют почти похожи полномочия на региональном уровне, но практически не влияют на национальный уровень.

Существует высокая взаимозависимость между функциональной и политической децентрализацией. Если регионы располагают определенными финансовыми средствами, но ограничены в принятии и реализации своих решений (Функциональные децентрализации), то такая финансовая автономия теряет смысл. В противном случае, полномочия по решению собственных проблем не подкреплены соответствующими финансовыми средствами, также теряют свою значимость.

Чем больше политических функций имеет региональный уровень власти, тем более автономен он в реализации политической власти. Более того, финансовая и функциональная, так же как и административная децентрализация имеют положительную взаимосвязь: чем больше регион имеет финансовых средств, тем больше функций он может выполнять и может позволить себе содержать больше управленческий аппарат.

Административная децентрализация

На сегодня, существуют четыре основных формы административной децентрализации:

1. Деконцентрация — слабая форма децентрализации, по которой передаются полномочия по управлению, использования и реализации социальной политики от центральных органов в органы в уже существующих районах или, при необходимости, к новым, но с условием, что прямой контроль за выполнением данных полномочий ведется из центра.
2. Делегирование не предусматривает ответственность полуавтономных местных правительств за управление, использование средств и реализацию социальной политики. Эти правительства не полностью контролируются центральным правительством, но в конечном счете подотчетны ему. Данный вид включает создание государственно-частных предприятий или корпораций — специальных проектов по оказанию различных услуг в регионах. По этой системе местное правительство получает широкие полномочия.
3. Деволюция — передача всех полномочий в сфере управления, использования и реализации социальной политики на субнациональном уровне в региональное или местное правительство или правительства штата.
4. Отчуждение (или приватизация) — означает переход всех предприятий, учреждений и организаций в частную собственность, причем имеет место полное снятие с государства ответственности за управление, использование финансов и реализацию социальной политики. Могут быть проданы также средства производства, допускается увольнение или перевод работников из частных компаний или некоммерческих организаций. Многие из этих функций сначала выполняться частными лицами, компаниями или организациями, а затем перешли к правительству или непосредственно, или путем регулирования деятельности хозяйствующих субъектов.

Децентрализация в Российской Федерации

В ходе экономических и политических реформ 90-х годов децентрализация в Российской Федерации проходила стихийно, без четко определенной стратегии, однако успехи, достигнутые к концу 90-х годов, были значительны. Региональные и местные органы власти получили право самостоятельно формировать свои бюджеты. Значительная часть расходных полномочий была передана в ведение субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления , что соответствовало концепции реформ, но в то же время большая часть источников доходов осталась в ведении федерального правительства, что характерно для унитарного государства.

Цель данной работы - определить, как далеко продвинулась Россия по пути децентрализации, и в каком направлении ей предстоит идти дальше.

Хотя не существует единого количественного индекса, позволяющего адекватно измерить степень децентрализации полномочий и степень самостоятельности субфедеральных органов власти, в данном исследовании предпринята попытка оценить различные аспекты децентрализации на основе анализа бюджетной статистики и нормативно-правовых актов Российской Федерации.

Полученные нами количественные оценки, на первый взгляд, свидетельствуют о высокой степени децентрализации бюджетной системы , однако более глубокий качественный анализ показывает отсутствие реальной финансовой самостоятельности субфедеральных бюджетов.

Очевидно, что в России, в состав которой входят регионы, столь различные по своему географическому положению, климатическим условиям и социально-демографическим характеристикам, централизованное предоставление услуг неэффективно. Сделав первый шаг на пути к децентрализации, передав часть расходных обязанностей на региональный и местный уровень, федеральный центр должен сделать следующий шаг, передав субъектам федерации и муниципальным образованиям доходные источники.

Децентрализация государственных функций

Основной вопрос децентрализации может быть сформулирован так: является ли децентрализованная система управления более эффективной, чем централизованная? Поскольку речь идет о системе государственного управления , то вопрос можно переформулировать следующим образом: обеспечивает ли при фиксированном объеме бюджетных ресурсов децентрализованная система более полное удовлетворение потребностей получателей бюджетных услуг, чем централизованная?

Существует два основных аргумента в пользу децентрализации государственных функций:

1. Децентрализация полномочий по предоставлению государственных (бюджетных) услуг повышает эффективность бюджетных расходов, поскольку приближает власть к населению, делает ее подотчетной избирателям, позволяет более полно учитывать предпочтения населения.

2. Децентрализация полномочий по формированию доходов бюджета позволяет более точно учесть специфику и состав налоговой (доходной) базы и тем самым обеспечить более высокую собираемость налогов и прочих доходов в бюджет.

На первый взгляд, аргументы, относящиеся к децентрализации государственных расходных функций, кажутся более убедительными, чем аргументы, касающиеся децентрализации функций по мобилизации доходов. Действительно, приближение власти к налогоплательщику усиливает вероятность того, что потребности налогоплательщика будут более полно учтены, но это означает также и усиление вероятности предоставления налоговых льгот на индивидуальной основе, усиление стимулов по ослаблению налогового бремени на местных налогоплательщиков в надежде на получение межбюджетного трансферта или на экспорт налогового бремени.

На самом деле и аргументы, относящиеся к децентрализации расходных функций государства, также неоднозначны. Действительно, всегда ли эффективно с точки зрения государственного управления как можно более полно учитывать местные особенности и предпочтения населения?

Существует не так много государственных функций, которые могут быть исполнены непосредственно центральным аппаратом соответствующего государственного ведомства . Практически любая государственная функция – будь то предоставление услуг школьного образования, здравоохранения, охрана правопорядка , наблюдение за погодой и т. д., может исполняться либо территориальными подразделениями центральной власти, либо подразделениями субфедеральных органов власти.

Когда мы говорим о децентрализации какой-либо государственной функции в результате реформ, речь идет именно о передаче ответственности за ее исполнение от территориальных подразделений центральной власти органам публичной власти на местах (регионам, муниципалитетам), что на практике может принимать форму переподчинения территориальных органов центральной власти субфедеральным выборным органам. В Российской Федерации примером подобного переподчинения может служить передача финансовых управлений на местах из ведения Министерства финансов Российской Федерации в ведение региональных органов государственного управления, произошедшая в ходе реформ 90-х годов.

Однозначно ответить на вопрос о том, происходит ли рост затрат бюджетной системы в целом при передаче ответственности за исполнение той или иной государственной функции на места, невозможно, поскольку с одной стороны, управленческие расходы в разветвленных, многоуровневых иерархических системах могут быть чрезвычайно высокими, во всяком случае, не ниже, чем при «плоской» децентрализованной организации, а с другой стороны, в последнем случае возникает некоторое дублирование функций.

Что касается полноты удовлетворения потребностей в бюджетных услугах, то в результате децентрализации она может даже снизиться. Весь вопрос в том, что использовать в качестве меры удовлетворения потребностей – удовлетворение местных жителей или граждан всего государства в целом? Например, выиграет ли все государство в целом, если проведение призыва в армию будет передано региональным и местным администрациям, ориентированным не столько на достижение общегосударственных целей, сколько на удовлетворение желаний своих избирателей?

С точки зрения эффективности предоставления государственных услуг оптимальная степень децентрализации для различных услуг может быть различной. Ответственность за исполнение тех функций, для которых важно соблюдение единых стандартов на всей территории страны, независимо от предпочтений местного населения (например, национальная оборона и обеспечение безопасности государства, денежная эмиссия, статистический учет, гидрометеорология), необходимо закрепить за центральным (федеральным) уровнем власти и его территориальными подразделениями. Другие функции, ориентированные в основном на удовлетворение потребностей в социальных услугах и социальную защиту населения, разумнее передать на места.

Однако и последнее утверждение может вызвать возражения. Действительно, регионы и территории, население которых в большей степени нуждается в социальной защите, как правило, и сами относятся к числу неблагополучных с точки зрения бюджетной обеспеченности и в меньшей степени способны предоставить такую защиту.

Кроме того, некоторые социально значимые функции могут иметь разное значение с точки зрения всего государства в целом и с точки зрения местных властей. Например, обязательное двенадцатилетнее школьное образование может отвечать интересам всего государства в целом, однако противоречить интересам муниципального образования, у которого нет ни средств на содержание школы-двенадцатилетки, ни потребности в рабочих кадрах, обладающих знанием иностранного языка в объеме программы средней школы или умеющих обращаться с компьютером.

Необходимо признать, что практически все социально значимые функции носят перераспределительный характер, то есть обеспечивают жителям независимо от уровня их доходов доступ к услугам определенного, гарантированного государством качества. Однако ответственность за исполнение перераспределительных функций не может быть целиком отдана на места, поскольку, как уже было сказано выше, именно на тех территориях, где потребность в социальной защите населения высока, ресурсы для перераспределения отсутствуют. Кроме того, предоставление всему населению страны услуг определенного, гарантированного государством качества, предполагает, что стандарты качества предоставления услуг разрабатываются в центре, а не на местах, и таким образом, государство так или иначе – в части выработки стандартов качества, нормативов, путем территориального перераспределения средств – должно участвовать в предоставлении социально-ориентированных услуг.

Итак, вопрос об оптимальной с точки зрения эффективности государственного управления степени децентрализации может решаться по-разному в зависимости от того, о каких именно функциях идет речь:

а) о функциях, связанных с мобилизацией доходов в бюджет;

б) о функциях, связанных с предоставлением бюджетных услуг.

Кроме того, если речь идет о функциях, связанных с предоставлением бюджетных (государственных) услуг, то ответ на этот вопрос будет зависеть:

От значимости функции (общегосударственная значимость, локальная значимость);

От того, о каком именно аспекте ее предоставления идет речь: о нормативно-правовом регулировании, администрировании или финансовом обеспечении.

Способы измерения степени децентрализации

Существует два основных подхода к оценке децентрализации: качественный и количественный. Измерение степени децентрализации с помощью качественной шкалы позволяет судить о том, в каком случае децентрализация слабее или сильнее, то есть позволяет упорядочить сравниваемые объекты, при этом объектами для сравнения могут выступать как разные страны, так и одна и та же страна на разных этапах своего развития. Количественный подход опирается на использование статистических показателей. На первый взгляд может показаться, что такой подход дает более точные или надежные результаты, но на самом деле применение количественных оценок неизбежно упрощает картину и может создать ошибочное представление о реальной степени децентрализации государственных функций. Таким образом, при оценке децентрализации желательно использовать оба подхода.

Децентрализация расходов

При определении степени децентрализации предоставления каждой конкретной государственной функции необходимо ответить на следующие три вопроса:

1) какой уровень власти осуществляет нормативно-правовое регулирование соответствующей функции, в том числе, определяет требования к объему, качеству и доступности общественных услуг, натуральные и финансовые нормативы, уровень и структуру расходов;

2) какой уровень власти выделяет финансовые средства, необходимые для предоставления услуги или исполнения государственной функции;

3) какой уровень власти отвечает за исполнение государственной функции, предоставление населению соответствующих бюджетных услуг, обеспечивает выплату социальных пособий и т. д. за счет собственных средств или за счет трансферта, полученного от вышестоящего уровня власти.

В отношении некоторых государственных функций все эти три вида полномочий могут и должны быть закреплены за одним уровнем власти. Примерами могут служить национальная оборона, обеспечение государственной безопасности, проведение государственной международной политики (закрепление за федеральным уровнем власти).

В других случаях выработка единых стандартов и предоставление финансового обеспечения могут быть закреплены за центральным уровнем власти, а исполнение – за региональными или местными уровнями власти. Например, в Российской Федерации размер детских пособий устанавливается федеральным законом, средства на исполнение этого закона передаются в регионы из федерального бюджета , однако непосредственная выплата населению пособий организуется силами региональных и местных администраций. Нормативно-правовое регулирование и финансовое обеспечение данной функции централизовано, а исполнение ее передано на места (децентрализация исполнения при централизации нормативно-правового регулирования и финансового обеспечения).

Существуют государственные функции, нормативно-правовое регулирование которых осуществляет центральная власть, а финансовое обеспечение и исполнение возлагается на региональные (местные) органы власти. Примером из практики Российской Федерации может служить социальная защита работников бюджетных учреждений . Среди нормативных правовых актов , принятых на федеральном уровне и направленных на защиту этой категорий граждан, можно упомянуть Постановление Правительства РФ от 01.01.01 г. N 785 «О дифференциации в уровнях оплаты труда работников бюджетной сферы на основе единой тарифной сетки », различные отраслевые законы, устанавливающие льготы для представителей отдельных профессий (военнослужащих, работников прокуратуры, налоговых, таможенных органов, судей и т. д.). До последнего времени реализация всех этих федеральных законов, включая финансовое обеспечение, возлагалась на органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

Количественная оценка децентрализации расходов

Одним из показателей, по которым можно судить о степени децентрализации государственных функций, является доля конечных расходов (располагаемых ресурсов после передачи трансфертов) федерального, региональных и местных бюджетов в расходах бюджетной системы страны.

К сожалению, при попытке оценить количественными методами степень децентрализации в России, возникают проблемы из-за неполноты информации о размерах государственного сектора . Обычно при составлении количественных оценок рассматривается расширенный бюджет государства , который включает бюджеты всех уровней власти, а также бюджеты различных фондов. В Российской Федерации значительные объемы средств проходят через внебюджетные фонды и не отражаются в консолидированном бюджете государства. Кроме того, в бюджетную отчетность не включаются доходы и расходы значительной части государственных и муниципальных унитарных предприятий .

В таблице 1 представлено распределение расходов по уровням бюджетной системы для Германии, Канады, США и России. В целях сопоставимости информации, в структуре расходов бюджетной системы Российской Федерации учитывались расходы Фонда социального страхования, Фондов обязательного медицинского страхования и Пенсионного фонда.

Таблица 1. Распределение расходов по уровням бюджетной системы

Источник данных: расчеты для Германии, США и Канады по данным "Government Finance Statistics Yearbook", IMF 1999. Данные по Российской Федерации рассчитаны на основе отчетов об исполнении бюджетов в РФ, отчетов об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на 01.01.2002 (Минфин РФ), данных о бюджетах внебюджетных фондов.

Расходы субфедеральных бюджетов и внебюджетных фондов в России составляют 45% от расходов консолидированного бюджета расширенного правительства, что выше, чем аналогичный показатель в Германии (38%), но ниже, чем в США (46%) и в Канаде (59%).

Хотя доля расходов субфедеральных бюджетов является не самым лучшим показателем степени децентрализации, этот индикатор не требует наличия детальных данных и позволяет проводить межстрановые сравнения и оценивать динамику процессов децентрализации (Ebel and Yilmaz, 2002).

Динамику степени децентрализации в Российской Федерации можно также оценить, используя данные только о консолидированном бюджете Российской Федерации (без учета внебюджетных фондов). Динамика доли расходов субфедеральных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации (график 1) свидетельствует о нестабильности распределения полномочий между уровнями власти в Российской Федерации. С 1998 по 2000 г. доля расходов субфедеральных бюджетов упала с 54% до 43%, после чего в 2001 г. вернулась на прежний уровень.

График 1. Доля расходов субфедеральных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации

Источник данных: отчеты об исполнении бюджетов в РФ за соответствующие годы (Минфин РФ).

Доля расходов субфедеральных бюджетов дает общее представление о децентрализации расходов. Чтобы сравнить степень децентрализации расходов на исполнение отдельных государственных функций в России, можно воспользоваться следующей таблицей.

Таблица 2. Распределение расходов на исполнение различных функций

по уровням бюджетной системы в Российской Федерации в 2001 г.

Расходы	Федеральный бюджет	Бюджеты субъектов РФ	Местные бюджеты
Функции, относящиеся к ведению РФ
Государственное управление (федеральный уровень)
Международная деятельность
Национальная оборона
Мобилизационная подготовка экономики
Исследование и использование космического пространства
Расходы на проведение военной реформы
Судебная власть
в т. ч.:
Органы внутренних дел
Государственная противопожарная служба
Органы юстиции
Гидрометеорология
Картография и геодезия
Функции, относящиеся к совместному ведению РФ и субъектов РФ
Содействие научно-техническому прогрессу
Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий
Образование
в т. ч.:
Дошкольное образование
Общее образование
Переподготовка и повышение квалификации
Высшее профессиональное образование
Здравоохранение (включая расходы системы ОМС)
Санитарно-эпидемиологический надзор
Физическая культура
Культура, искусство
Социальная политика
Прочее
Государственное управление (региональный уровень)
Местное самоуправление
Средства массовой информации
Охрана окружающей природной среды и природных ресурсов (включая расходы экологических фондов)
Кинематография
Транспорт
Дорожное хозяйство (включая расходы дорожных фондов)5
Информатика

Источник: отчет об исполнении бюджетов в РФ, отчеты об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на 01.01.2002

На основании данных, приведенных в таблице 2, можно сказать, что в Российской Федерации сильно децентрализовано финансирование услуг образования и здравоохранения (с учетом расходов внебюджетных фондов), а также расходов на физическую культуру, культуру и искусство, транспорт, дорожное хозяйство , связь, информатику, охрану окружающей природной среды и природных ресурсов (с учетом расходов экологических фондов). Согласно отчетам об исполнении бюджетов в Российской Федерации, расходы по статье «Жилищно-коммунальное хозяйство» финансируются только из субфедеральных бюджетов.

При оценке степени децентрализации расходов необходимо иметь в виду следующее. Наличие права расходовать средства не всегда предполагает наличие права распоряжаться ими. Если расходы нижестоящих уровней жестко регламентированы законами, принятыми на вышестоящих уровнях власти, то даже при сильной децентрализации конечных расходов реальная самостоятельность у нижестоящих органов власти будет отсутствовать. Кроме того, объем расходов нижестоящих бюджетов зависит от объема целевых трансфертов, передача которых означает децентрализацию расходов, но может не означать децентрализацию полномочий, если расходование этих средств подлежит жесткому контролю. Значительная доля нецелевых средств, поступающих в нижестоящие бюджеты в виде отчислений от нормативов регулирующих налогов и в виде выравнивающих трансфертов, также оказывается не в полном распоряжении органов власти, производящих непосредственные расходы. Во-первых, зачастую вышестоящий орган власти требует, чтобы эти средства использовались на вполне определенный вид расходов (прежде всего, заработную плату , регулируемую в соответствии с федеральной Единой тарифной сеткой); во-вторых, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления находятся в жестких рамках нормативно-правового регулирования практически в отношении всех видов бюджетных расходов. Субфедеральные органы власти ограничены в выборе направления использования нецелевых средств, в то же время в бюджетной отчетности такие доходы и расходы отражаются именно как нецелевые. Таким образом, при оценке степени децентрализации важно не ограничиваться количественными показателями, а более детально рассматривать полномочия субфедеральных органов власти.

Доля расходов субфедеральных бюджетов часто используется в качестве оценки степени децентрализации (например, Davoodi и Zou, 1998). Однако, при этом всегда следует помнить, что данный количественный показатель отражает только децентрализацию предоставления услуг, ничего не сообщая о децентрализации нормативно-правового регулирования и финансирования.

Качественная оценка степени децентрализации расходных полномочий

При четком разграничении предметов ведения (государственных функций) между уровнями власти, все три вида государственных полномочий, а именно, полномочия по нормативно-правовому регулированию, финансовому обеспечению и исполнению, оказываются закрепленными за каким-либо одним уровнем власти. В этом случае пересекающиеся сферы ответственности отсутствуют. Федеральный (центральный) уровень власти не вмешивается в то, как регионы проводят свою политику в сфере региональных функций, регионы не вмешиваются в исполнение местных функций.

Заметим, что невозможно оценить степень децентрализации расходов, анализируя только разграничение полномочий. Например, если школьное образование будет закреплено за региональным уровнем власти, а все прочие функции за федеральным уровнем, но при этом на школьное образование будет расходоваться столько же средств, сколько на все остальные функции вместе взятые, то степень децентрализации государственных функций, измеряемая при помощи доли субфедеральных расходов в расходах консолидированного бюджета, может быть очень высокой, хотя за региональным уровнем закреплено меньше функций, чем за федеральным.

С другой стороны, если нормативно-правовое регулирование и финансовое обеспечение всех без исключения государственных функций закреплены за федеральным уровнем, а региональные и местные власти только исполняют то, что им предписано сверху, причем на средства, целевым образом предоставляемые из федерального бюджета, то показатель доли субфедеральных расходов может иметь высокое значение, хотя реальная децентрализация будет отсутствовать.

Чем сильнее централизовано нормативно-правовое регулирование по сравнению с полномочиями по исполнению функций, тем в меньшей степени показатель доли субфедеральных расходов соответствует реальной децентрализации полномочий.

Теоретически можно было бы оценить степень децентралицации расходов на основании анализа нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих разграничение полномочий между органами власти. Однако российское законодательство столь противоречиво, что определить, какой уровень власти за какую функцию отвечает, достаточно сложно, так как разграничение проводится по критерию собственности, а не по функциональному принципу. Рассмотрим, например, результаты анализа нормативных правовых актов, регулирующих разграничение полномочий в сфере образования (таблица 3).

Таблица 3. Разграничение полномочий между органами власти в РФ в сфере образования

Обозначения: Ф – федеральный центр, Р – регионы, М – местные органы власти. Ф, Р, М – из федерального бюджета финансируются федеральные учреждения, из бюджета субъекта Российской Федерации - учреждения субъекта Российской Федерации, из местного бюджета муниципалитета - муниципальные учреждения;

? – разграничение полномочий не проведено;

+ – минимальные нормативы устанавливаются федеральными органами власти,

дополнительные – органами власти субъекта Российской Федерации или органами местного самоуправления.

Источник: анализ законодательства, проведенный Центром фискальной политики.

Даже беглое ознакомление с таблицей 3 показывает, что делать выводы о степени децентрализации только по доле расходов каждого уровня власти в совокупных расходах на финансирование функции (таблица 2) было бы неправильно. Так, судя по данным таблицы 2, образование финансируется на 80 процентов из субфедеральных бюджетов. Из приведенного выше фрагмента видно, что нормативно-правовое регулирование всех аспектов образования осуществляется при участии федерального центра, и что при этом федеральный бюджет может участвовать в финансовом обеспечении практически всех видов образования (например, финансирование ведомственных школ). Таким образом, роль федерального уровня в предоставлении услуг образования в Российской Федерации гораздо значительней, чем может показаться, судя по доле конечных расходов на образование, финансируемых из федерального бюджета.

Хотя оценить степень децентрализации на основе действующего законодательства затруднительно из-за отсутствия четкого разграничения полномочий, можно измерить степень децентрализации согласно варианту разграничения полномочий между уровнями власти, предусмотренному в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. В программе предлагается общая схема разграничения основных расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, которую предполагается реализовать к 2005 г. (далее – Общая схема). Фрагмент этой схемы в приведен в таблице 4.

Следует помнить, что приведенный фрагмент Общей схемы отражает не реально существующее, а желаемое (планируемое) разграничение полномочий, которое от реально существующего отличается сокращением сфер совместной ответственности за финансирование соответствующих услуг, ослаблением регламентации бюджетных расходов, финансируемых из региональных и местных бюджетов, нормативными актами федерального уровня, и другими особенностями, которые все вместе сводятся к более четкому разграничению предметов ведения и полномочий между уровнями власти.

Таблица 4. Разграничение полномочий в сфере образования, предложенное в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.

Функция	Нормативно-правовое регулирование	Обеспечение финансовыми средствами	Организация предоставления
Образование
Дошкольное образование
Общее (школьное) образование (поддержание системы)
Школы-интернаты
Начальное и среднее профессиональное образование
Начальное и среднее профессиональное образование для инвалидов
Переподготовка и повышение квалификации
Высшее образование

Условные обозначения:

Органы власти (бюджет): Ф - федеральные, Р - региональные (субъекты РФ), М - местные (муниципальные образования), Н – средства населения, + - совместные полномочия (софинансирование).

Подсчет общего количества функций, перечисленных в упомянутой Общей схеме, и ссылок на различные уровни по отдельным столбцам (видам полномочий) и по функциям в целом дает следующие результаты:

Всего функций: 119

из них закрепленных:

исключительно за федеральным уровнем 55

исключительно за региональным уровнем 9

исключительно за местным уровнем 12

Всего непересекающихся функций 76

Всего пересекающихся функций 43

В сводном виде эти данные представлены в таблице 5.

Таблица 5. Разграничение функций между уровнями власти в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.

Итак, из 119 функций, упомянутых в Общей схеме, федеральный уровень власти участвует в нормативно-правовом регулировании 97. Существует, таким образом, всего 22 функции, в отношении которых право принятия правил и стандартов федеральный уровень власти готов предоставить нижестоящим уровням власти (к числу таких функций относятся, например, поддержка средств массовой информации региональных и местных органов власти, содержание объектов и проведение мероприятий регионального и местного значения, функционирование органов государственной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления и ряд других функций). При этом федеральный уровень власти участвует в предоставлении финансового обеспечения значительно меньшего числа функций, по сравнению с теми, в отношении которых он участвует в нормативно-правовом регулировании (76 против 97), а число функций, в непосредственном исполнении которых он задействован, еще меньше (70). Для региональных и местных властей картина прямо противоположная: они мало участвуют в нормативно-правовом регулировании, но их влияние нарастает на стадиях финансового обеспечения и исполнения. При этом роль федеральных органов власти остается преобладающей на всех этапах.

Итак, сравнение степени децентрализации полномочий по нормативно-правовому регулированию, предоставлению финансовых средств и исполнению функций (таблица 5) показывает, что в схеме, представленной в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации, полномочия по нормативно-правовому регулированию сконцентрированы на федеральном уровне.

Проблема «связанных» расходов

Анализ действующего разграничения полномочий между уровнями бюджетной системы в Российской Федерации показывает, что предметы ведения между уровнями власти разграничены нечетко, а также что фактическое исполнение функций не соответствует закрепленному в Конституции Российской Федерации и в действующем законодательстве. Обилие федеральных законов, регламентирующих исполнение функций, закрепленных за региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления, может служить признаком централизации. Однако если этих законов принято слишком много, и средств на их выполнение не хватает, то региональные и местные органы власти начинают сами выбирать, какие законы им исполнять, а какие нет, и чрезмерная регламентация превращается в свою противоположность.

В Российской Федерации значительная часть расходов субфедеральных бюджетов регламентируется федеральным законодательством. Сюда относится и установление обязательного уровня заработной платы работников бюджетной сферы, и федеральные мандаты, обязывающие предоставлять льготы определенным категориям населения. По приблизительным оценкам, около 30% расходов субфедеральных бюджетов составляют расходы на исполнение федеральных мандатов, то есть федеральных законов и других нормативно-правовых актов, увеличивающих расходы нижестоящих бюджетов.

Факты, свидетельствующие о децентрализации расходных полномочий

Несмотря на значительную долю федеральных мандатов в бюджетах субъектов РФ и муниципальных образований, можно утверждать, что в России решения о расходах бюджетных средств принимаются децентрализованно. Косвенным свидетельством этого могут служить различия в структуре расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ (таблица 6).

Таблица 6. Различия в структуре расходов субъектов федерации: доля расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ на исполнение основных бюджетных функций (2001 г.)

	Доля расходов на бюджетную функцию
медиана	максимум	минимум
Гос. управление и местное самоуправление
Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства
Промышленность, энергетика и строительство
Сельское хозяйство и рыболовство
Транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика
Жилищно-коммунальное хозяйство
Образование
Культура, искусство и кинематография
Здравоохранение и физическая культура
Социальная политика

Источник: отчеты об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на 01.01.2001 (Минфин РФ)

Доля расходов на образование занимает от 8% до 32% в структуре расходов региональных бюджетов, в то время как расходы по статье «Социальная политика» составляют от 3% до 16%. Доли расходов на поддержку экономики (статьи «Промышленность, энергетика и строительство», «Сельское хозяйство и рыболовство») в разных регионах и вовсе различаются в десятки раз, хотя в этом случае причина может заключаться не столько в отличии политических предпочтений, сколько в разном экономическом профиле регионов. Кроме того, следует учитывать нечеткость действующей бюджетной классификации, позволяющей органам власти проводить одни и те же расходы по различным разделам бюджета. Тем не менее, данные отчетов об исполнении бюджетов несомненно свидетельствуют о разных приоритетах субъектов федерации в финансировании бюджетных функций и, следовательно, о децентрализации расходных полномочий.

Децентрализация доходов

Децентрализация расходных полномочий далеко не всегда сопровождается децентрализацией полномочий по мобилизации доходов. Во всех странах расходы децентрализованы сильнее, чем доходы (Ebel and Yilmaz, 2002), и тому есть объективные причины. Децентрализация расходов позволяет дифференцировать предоставление услуг в соответствии с предпочтениями местных жителей, что особенно важно для такой страны, как Россия. В то же время дифференциация налогового бремени порождает проблему трансфертных цен, налоговую конкуренцию между территориями и другие нежелательные явления. Централизация налоговых полномочий делает бессмысленным бегство от налогов путем регистрации предприятий на территориях, где налоговое бремя ниже, при сохранении прежнего местоположения фактического производства, упрощает сбор налогов и позволяет обеспечить экономию за счет централизации функции сбора налогов. Децентрализация расходных полномочий при незначительной децентрализации доходных источников характерна для стран с переходной экономикой (Bahl, 1999). Однако, существенным недостатком сочетания децентрализации расходов и централизации налоговых полномочий является нарушение связи между налоговым бременем и получаемыми бюджетными услугами.

Количественная оценка степени децентрализации доходов

Одним из показателей децентрализации доходов может служить доля доходов региональных и местных бюджетов (до передачи трансфертов) в доходах консолидированного бюджета страны. Как уже упоминалось ранее, в Российской Федерации внебюджетные фонды не включаются в консолидированный бюджет РФ, поэтому для сопоставления с данными о бюджетной системе других государств, в таблице 7 в структуре доходов бюджетной системы Российской Федерации учитывались доходы Фонда социального страхования, Фондов обязательного медицинского страхования и Пенсионного фонда.

Таблица 7. Распределение доходов (до передачи трансфертов) по уровням бюджетной системы

Источник данных: расчеты для Германии, США и Канады проведены по данным "Government Finance Statistics Yearbook", IMF 1999. Данные по Российской Федерации рассчитаны на основе отчетов об исполнении бюджетов в РФ, отчетов об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на 01.01.2002 (Минфин РФ),), а также данных о бюджетах внебюджетных фондов.

Доля доходов субфедеральных бюджетов и внебюджетных фондов в Российской Федерации составляет 36%, что выше, чем соответствующий показатель, рассчитанный для Германии (34%), но ниже аналогичных показателей для США (42%) и Канады (55%).

Если посмотреть на динамику доли доходов субфедеральных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации (без учета доходов внебюджетных фондов), видно, что она снижается на протяжении последних четырех лет (график 3), что свидетельствует о политике централизации доходов.

График 3. Доля доходов субфедеральных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации

Источник данных: отчеты об исполнении бюджетов в РФ (Минфин РФ)

Качественная оценка степени децентрализации доходов

Доля доходов, поступающих в субфедеральные бюджеты, не учитывает реальной степени самостоятельности субъектов Российской Федерации. Суммарная величина налоговых поступлений не позволяет определить, на какую долю поступлений субфедеральные органы власти могут влиять, например, изменяя ставки налогообложения, а какую долю составляют отчисления от федеральных налогов. Таблица 8 содержит информацию по основным налогам Российской Федерации. Как видно из этой таблицы, объемы поступлений от большинства налогов регулируются федеральным центром. Даже если субфедеральные органы власти имеют возможность регулировать ставку, доходы от таких налогов распределяются между уровнями власти в пропорции, устанавливаемой федеральным центром. Такое распределение налоговых полномочий свидетельствует о высокой степени централизации налоговой системы .

Таблица 8. Основные налоги и сборы Российской Федерации

Налоги на доход

Налоги на собственность

Налоги на потребление

Прочие налоги и сборы

Какой уровень власти

Налог на прибыль предприятий

Единый налог на вмененный доход

Подоходный налог

Налоги с фонда оплаты труда (единый социальный налог)

Имущество физ. лиц

Имущество предприятий

Налог на наследование и дарение

Налог с продаж

Налог на игорный бизнес

Лицензионные и регистрационные сборы

Земельный налог

Плата за пользование лесным фондом , водными объектами; плата за нормативные и сверхнормативные выбросы

Прочие платежи за пользование природными ресурсами

Вводит налог

Определяет базу

Определяет ставку

Ф, Р(Ф), М(Ф)

Получает доходы

Условные обозначения: Ф – федеральный уровень, Р – региональный, М – местный

(Ф) – региональные или местные органы власти устанавливают ставку в пределах федеральных ограничений

Принцип, по которому доходы делятся между уровнями власти

1 - в % от контингента; 2 - по ставке (налог с разделенной ставкой)

Итак, доля доходов, поступающих в субфедеральные бюджеты, является не слишком надежным показателем децентрализации, если субфедеральные органы власти не могут влиять на величину поступлений от большей части налоговых источников.

Оценка налоговой независимости субфедеральных органов власти.

Для измерения степени независимости субфедеральных органов власти от вышестоящих бюджетов можно воспользоваться классификацией налоговых полномочий, разработанной ОЭСР (OECD, 1999). Эта классификация содержит следующие градации (полномочия перечислены в порядке снижения степени контроля субфедеральных органов власти над доходными источниками):

1) субфедеральные органы власти устанавливают налоговую ставку и налоговую базу;

2) субфедеральные органы власти устанавливают только налоговую ставку;

3) субфедеральные органы власти устанавливают только налоговую базу;

4) доходы, разделяемые на долевой основе:

4.1) пропорции разграничения доходов устанавливаются субфедеральными органами власти;

4.2.) пропорции разграничения доходов могут быть изменены только с согласия субфедеральных властей;

4.3) пропорции разграничения доходов установлены в законодательстве и могут быть изменены центральным правительством в одностороннем порядке;

4.4) пропорции разграничения доходов устанавливаются центральным правительством ежегодно в законе о бюджете;

5) центральное правительство устанавливает ставку и базу налога.

Если в структуре налоговых доходов преобладают налоги, отнесенные к категориям (1)-(3) и (4.1)-(4.2), субфедеральные органы власти могут оказывать существенное влияние на налоговые доходы, в остальных случаях их налоговые полномочия незначительны.

При оценке налоговой независимости органов власти в Российской Федерации для устранения искажений, вызванных тем, что разграничение налогов по уровням бюджетной системы для Москвы и Санкт-Петербурга отличается от разграничения для всех прочих субъектов РФ, рассматривались данные о консолидированных бюджетах субъектов РФ за исключением этих двух регионов. Измерить налоговые полномочия субфедеральных уровней власти в отношении налоговых источников, закрепленных за бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами, по вышеприведенной классификации (таблица 9) оказалось не так просто. По некоторым налогам, по которым субфедеральные органы власти устанавливают базу или ставку, действуют федеральные ограничения на максимальную ставку. Тем не менее, такие налоги мы относим к категории (1) (единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности) или (2), соответственно. Трудности возникают с налогами, которые законодательством относятся к федеральным, и разграничение доходов по ним установлено федеральным законодательством, но ставку при этом устанавливают региональные органы власти в пределах федеральных ограничений - например, плата за пользование водными объектами. Подобные налоги отнесены к категории (2), хотя это не вполне соответствует предложенной ОЭСР классификации, но поскольку доля поступлений от подобных налогов в субфедеральные бюджеты невелика, связанная с этим ошибка не сильно исказит реальную степень финансовой независимости регионов. Сложности возникли также при учете земельного налога , поскольку по российской классификации этот налог является местным, ставки устанавливаются местными органами власти с учетом средних показателей, определенных федеральным законодательством, однако распределение доходов по уровням бюджетной системы определяется законом о федеральном бюджете. Для субъектов федерации поступления по земельному налогу были отнесены к категории (1.3), для местных органов власти – к категории (2).

Хотя все решения федерального правительства, касающиеся налогов, вводятся в действие с одобрения Совета Федерации, то есть формально все изменения, вносимые в распределение налоговых доходов между уровнями власти, происходят по согласованию с субъектами федерации, фактически Совет Федерации не оказывает существенного влияния на налоговую политику федерального центра, поэтому ни один налог не был отнесен к категории (1.2).

Анализ таблицы 9 показывает, что степень независимости субфедеральных бюджетов в РФ значительно ниже, чем в других федерациях, хотя доля налоговых доходов, зачисляемых в субфедеральные бюджеты в Российской Федерации, превышает долю налоговых доходов, поступающих в субфедеральные бюджеты других стран.

Так, 41% налоговых доходов субъекта федерации поступает от налогов, долевое распределение которых между уровнями бюджетной системы устанавливается законом о бюджете. Таким образом, при планировании бюджета на следующий финансовый год регионы не могут быть уверены в том, что доходные источники, принесшие в отчетном году 41% доходов в бюджет, останутся в их распоряжении. Налоги, распределение которых по уровням бюджетной системы закреплено федеральным законодательством, дают 21% налоговых поступлений в субфедеральные бюджеты. В отношении этих источников доходов также не может быть уверенности в том, что федеральный центр не решит пересмотреть налоговое законодательство и поменять пропорции, в которых поступления распределяются по уровням бюджетной системы. Даже относительно высокая доля поступлений от налогов, ставку которых устанавливают сами регионы (35% поступлений от налоговых доходов субфедеральных бюджетов), не обеспечивает стабильности налоговых доходов субфедеральных бюджетов, поскольку многие налоги, относящиеся к этой группе, также распределяются между уровнями бюджетной системы в пропорциях, определяемых федеральным законодательством.

Таблица 9. Структура налоговых доходов субфедеральных органов власти, распределенных по степени «налоговой независимости»*

Доля налоговых доходов, поступающих в региональные и местные бюджеты в консолидированном бюджете государства	Доля налоговых доходов субфедеральных органов власти, распределенных по степени «налоговой независимости»
Австрия местные органы власти субъекты федерации (земли)
Германия местные органы власти субъекты федерации (земли)
Испания местные органы власти субъекты федерации (регионы)
Мексика местные органы власти
Швейцария местные органы власти (коммуны)
Российская Федерация ** местные органы власти субъекты федерации